一、引言：深嵌时代脉络的行政法治 人类历史发展至今，始终面临着如何维系国家长治久安的治理难题。作为诸多选项中的共识性智慧，法治已经成为多数国家管理者在社会变迁中寻求和谐发展的最佳选择，但各国尊奉的法治理念不尽相同，行政法治的路径亦有差异。 普通法系的法治称为rule of law，重在规范统治者行为，希冀以独立于统治者的法律来调整国家与社会、国家与公民之间的关系。“英吉利人民受法律治理，惟独受法律治理。一人犯法，此人即被法律惩戒；但除法律之外，再无别物可将此人治罪。”[1]244以法律制约与掣肘统治者的公权力，成为普通法系最为核心的法治精神，进而生发出行政法上至关重要的越权即无效原则。维系这一使命者，尤在于保持自身独立地位的司法系统，法官即为法律的代言人。关于权利的宣言或定义，实则为法院判决确立的准则。具备如此特殊地位的普通法院自当无差别地处理人民之权利诉求，不论是私人争议，还是公法纠纷，无须发展单独的行政法院体系，行政法治的雏形由此得以勾勒。美国虽以成文宪法立国，但秉承了英国的法治精义，将统治者行为视作法治的重要规范对象，并在宪法中明确赋予司法独立于立法与行政的地位，统一处理包括行政争议在内的各类纠纷。 与英国基于对君权的不信任而发展出法治的路径不同，大陆法系的法治精神起源于理性主义，不论是公元6世纪查士丁尼统治时期的罗马法，还是罗马天主教会的教会法，抑或是之后产生的商法，无不流淌着理性主义的“血液”。这一传统使大陆法系国家相信，通过理性建构的法律，可以将国家内化为人民权益的保障者。而具备这种能力的，正是经人民选举产生的议会，“当法官裁断案件而有欠缺立法条文时，他实质上是在创制法律，这就会有损分权原则”[2]29。两大法系的理念分野由此可见一斑。故而大陆法系的法治常译为rule through law，强调国家“因法而治”，行政法上亦确立了法律创制、法律优先与法律保留三位一体的基本原则，突出立法对行政的绝对优势地位，行政的任务仅在于执行立法。尽管大陆法系国家内部如德、法两国，在具体法律制度的设计上不尽相同，但均推崇理性之光可使法律成为国家为善的保障机制，坚信精细的类型化分工可以提升法治的专业水准，独立于普通法院的行政法院体系由此成为德、法两国的共同选择。 然而，法治模式并非变动不居的公式，科技的发展、经济的转轨、文化的交融，都会为法治注入新的内涵。行政法治更是随着国家任务的转变而呈现出顺应政府职能变化的动态图像。“政治学已勾勒出主权民族国家的崛起，注意到民族国家功能的变迁：从补缺或‘夜警’国家到司法界与全灵委员会所描述的‘从摇篮到坟墓’的福利国家。”[3]44国家任务的重大调整引发了英国行政法学界对传统以控权为核心的“红灯理论”的反思，促使正当政府行为的“绿灯”理论登上历史舞台。相似的变化也在大西洋彼岸的美国悄然发生。“今天，几乎所有的活动都受制于政府的规制，我们的人身与经济安全、社会福利都依赖于政府规制。”[4]438政府角色的更新导致了美国行政法学的重心从传统的在法定授权范围内控制行政权力的运作，转移到承认议会对行政机关的广泛授权，并试图为此种授权寻找新的民主根基和制约力量。福利的浪潮同样席卷了大陆法系国家，德国、法国纷纷探讨给付行政给法律优先、法律保留原则带来的行政法学挑战，宽松法律保留、重要事项保留等学说逐一出现。“生存照顾”引发的冲击尚未平息，科技进步与全球流动合力产生的风险又为这个时代的所有国家增添了新的预防性任务。“国家通过预防来应对科技发展带来的风险，从而履行其保障安全的任务时，在很大程度上要通过限制自由和给经济生活增加负担等手段。”[5]154风险的不确定性使市场与社会难以按照预先的规则提前防范，此时就需要赋权政府根据情境快速判明方向，临时做出决策，应急采取措施。政府的能动性得到了前所未有的提倡。但与给付行政的相对授益性不同，风险行政常常伴随着干预与负担。是坚守自由和权利，还是青睐秩序和安全，成为当下行政法治的价值取舍难题。 历史行进的轨迹向我们揭示出行政法治与国家任务之间的内在回应性。借助这一线索，反观我国行政法治的变迁历程，可以更好地理解中国行政法学产生、发展、转型的内在动因。作为洞察国家任务的重要载体，历年中央文件(包括中国共产党中央委员会全体会议公报、国务院政府工作报告等)都会对特定时期的核心任务做出明确的宣告，并据此调整政府的职能定位。以政策追踪分析的方法，可以将改革开放40多年来中国行政经历的改革大致分为四个阶段：第一阶段的“精兵简政”改革(20世纪70年代末到80年代末)，主要解决机构臃肿、效率低下问题；第二阶段的“职能转变”改革(1988年到90年代末)，是为了适应社会主义市场经济体制的需要；第三阶段开始探索“公共服务”改革(21世纪初到2013年)，努力建设服务型政府；第四阶段进入“审批改革”(2013年至今)，出台权力清单，下放审批权限，致力于实现国家治理体系与治理能力现代化①。依循上述四个阶段，本文将对比剖析同一时期前后的主要行政法律制度以及行政法学理论的关注热点，尝试揭示政府职能演变与行政法治之间交互作用的机制，以期为理解中国行政法治的特色提供佐证，为预判行政法治的未来增添可能。 二、“精兵简政”与行政法制的初构 无论置身何种体系，行政法治的生发都根植于对公权力规范运作的内在需求。高度集权的计划经济体制认同政府“全知全能”的价值预设，难以润泽行政法治的土壤。即便是党的十一届三中全会之后的第一轮机构改革，关注的也主要是精简之后的效率提升。新中国成立初期的政府定位直接决定了当时行政法制与行政法学研究的状态。 (一)机构改革激发行政组织立法与研究 作为社会主义国家，新中国成立初期的整体制度架构在很大程度上受到苏联的影响，法律机制亦不例外。在英美法系和大陆法系两大法系之外，存在以苏联为代表的社会主义法系(rule by law)，它倡导作为国家上层建筑的法律是统治者的工具，发挥着巩固无产阶级统治的重要作用。“它(法律)是工人阶级意志的体现，是实现无产阶级专政历史任务的工具，其目的在于建立、巩固和发展社会主义的经济基础，促进社会主义革命和社会主义建设，以达到消灭剥削、消灭阶级，实现共产主义的目标。”[6]22社会主义法系的基本理念深刻影响了新中国的法制，尤其是行政法的发展。在实行全面计划经济的年代，各级政府扮演着明晰方向、确定目标、配置资源、调节生产生活的全能角色，规划和安排人们“从出生到坟墓”的所有事务。
