决议、决定是全国人大及其常委会行使职权的重要表现形式。但是，什么叫决议，什么叫决定，决议、决定所规范的事项分别是什么，与权力机关行使其他职权的载体有什么区别，两者具有什么样的法律效力，全国人大及其常委会在实践中应当如何科学地运用决议、决定来行使职权，并为地方人大及其常委会行使职权提供参照和示范作用，等等，都是长期以来没有引起足够重视和充分讨论的问题。从语义上考察两个用语的具体含义，梳理和总结全国人大及其常委会新中国成立以来运用决议、决定的具体实践，并对其中的诸多问题展开研究，对于完善国家权力机关行使职权的方式方法，提高人民当家作主的质量，具有重要意义。 一、决议、决定：两个含义不甚清晰的用语 宪法对全国人大及其常委会的规定，主要是它们的组织和职权，但对各项职权行使的结果应当体现为何种法定形式，却没有直接或者从正面作出规定。这种情况不仅在宪法中存在，在全国人大组织法、立法法、监督法等法律中也较多地存在。这就使得全国人大及其常委会作出了很多决议、决定，但这些决议、决定应当对应于全国人大及其常委会的哪些具体职权，在何种情况下适用，则很不清晰。除了宪法文本规定的不清晰外，还有以下问题值得注意。 (一)有关工具书和公文处理规范中的问题 20世纪90年代，由夏征农主编的《辞海》是迄今为止很权威的工具书。按照《辞海》的解释，决议至少有两层含义：(1)裁决议论；(2)指会议所通过并用书面形式表示会议共同意见，要求贯彻执行的结论，这种结论也称为“议决案”。按照第一种意义的解释，决议应当是对有不同意见的议论进行裁决的结果，即对不同意见进行裁决时，一般用决议。这个解释的含义是明确的，容易理解。按照第二种意义的解释，由会议通过的共同意见，称为决议，这也容易理解。《辞海》解释了决议，随后又对决定做了两种含义的解释：(1)就某一或者某些问题作出处理意见。国家机关通过会议作出的决定，与“决议”同义。(2)起主导作用。①这里将对某一事物起主导作用解释为决定，也比较易于理解。但是，将国家机关通过会议作出的决定也理解为与决议同义，则说明就某一或者某些问题，会议既可以作出决议，也可以作出决定，进而出现了对两个用语做同义循环解释的问题。这样，将《辞海》中对决议的第二种含义的解释，与对决定的第一种含义的解释联系起来，就可以认为，国家机关通过会议表示共同意见要求贯彻执行的结论，既可以称为决议，也可以称为决定，即两者是可以互换和通用的。这种解释是否科学，能否适用于国家机关，特别是人大及其常委会行使职权中的各种情况，值得研究。 再看权威的《现代汉语词典》的解释。这本工具书对决定做了三种含义的界定：(1)对如何行动做出主张；(2)决定的事项；(3)事物成为另一事物主导的先决条件，起主导作用。②与此同时，它对决议的解释是：通过一定会议讨论通过的决定。③这样，也出现了前述《辞海》中的问题，将决议与决定做了同义循环解释，即决议就是一种决定。而且，按照这一循环解释，对前面列举三类事项所作出的决定，也都可以冠以决议的名称。这就更让人难以对决议、决定进行区分了。 当然，工具书的解释主要还是普遍意义上的、学理上的，与不同情况的具体运用未必能对接起来。实践中，决议、决定不仅是人大及其常委会的一种重要公文形式，也是党的机关、行政机关以及其他国家机关的常用公文形式。对这两个用语，中央办公厅、国务院办公厅自20世纪80年代以来，前后几次发布的相关公文规范中都有明确的规定。第一次是1987年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》。根据这个办法的规定，决议、决定是两个不同的公文种类。其中，经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项，用“决议”；对重要事项或重大行动做出安排的，用“决定”。从这个规定可以看出，行政机关对决议、决定两种形式都可以使用，而且两者有不同的适用条件和范围。比如，经会议通过的，应当叫决议，而对决定，就没有明确要求由会议作出。但这个办法对两者适用的事项的规定，仍然存在不太容易区分的情况。比如，由决议通过的事项，与作出决定的“重要事项或重大行动”，究竟有什么区别，就不太好理解。再比如，决议是要求贯彻执行，而决定对重要事项或重大行动做出安排，不也是要求执行吗？所以，两者在效力上都要求贯彻执行，实际是没有区别的。 而2000年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》在列举公文的种类时，并没有决议一项，只有决定，并规定，决定适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。为什么不把决议列入行政机关的公文形式？是否因为决议与决定在适用的范围上有难以区分的原因？是否因为决议更多地适用于会议，而行政机关又实行首长负责制，因而应当由首长个人而非由会议决定重要事项？ 而在党的机关如何处理公文方面，1996年，中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》，将决议、决定均定为党的机关的公文种类。其中，决议用于经会议讨论通过的重要事项，决定用于对重要事项作出决策安排。这里，仍然强调决议适用于会议讨论的事项。但是，对决定是不是要通过会议讨论后作出安排，或者是由党的机关负责人直接作出，条例没有予以明确。从实际做法看，对重要事项的决策安排，不仅党的机关负责人可以作出，党内的会议也显然是可以经过讨论后作出的。所以，对于能否用由会议通过来区分决议、决定，仍然是模糊不清的。
