[中图分类号]G642.0/313 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2021)02-0003-15 2012年岁末安倍晋三第二次出任日本首相，面临日本经济增长长期低迷、人口老龄化与少子化趋势不断发展、“2011东日本大地震”后灾区重建步履维艰，以及经济全球化带来的挑战与竞争日益加剧的严峻局面。根据经济合作与发展组织(OECD)的统计与预测，日本0～14岁人口的比例将从2013年的12.9％下降到2060年的9.1％，65岁以上人口的比例将从2013年的25.1％增加到2060年的39.9％。日本GDP占全球GDP的比例将从2011年的6.7％(美国22.7％、中国17％)下降到2060年的3.2％(美国16.3％、中国27.8％)。[1]因此，如何将解决现实问题与实现长期发展结合起来成为安倍政府施政的重要课题。日本政府首先确立了“经济再生”的基本方针，成立了“日本经济再生总部”，推动改革在经济、社会各领域的广泛开展。接着，基于对教育重要作用的认识，教育是实现人的多样性发展和社会进步的基础，且应对上述严峻局面需要学校尤其是大学培养大批人才，政府决定将“教育再生”作为教育领域改革的基本政策方向。2013年1月15日，为推动“教育再生”政策的制定和实施，日本政府内阁会议决定设立“教育再生实行会议”。“教育再生实行会议”作为一个政府咨询机构(或者说是类政府咨询机构)与以往教育咨询机构的最大不同之处是首相、内阁官房长官、文部科学大臣均参与其中，早稻田大学校长镰田薰任议长，三菱重工业株式会社顾问佃和夫任副议长，成员包括了教育、经济、文化、地方政府等各界人士。[2]“教育再生实行会议”成立之后多次召开会议研讨日本教育改革问题，仅在成立之后的一年多时间内，就召开会议20次，围绕校园欺凌、教育委员会制度改革、大学教育与全球化人才培养、高中大学衔接与大学招生考试制度改革等提出了4份建议书。“教育再生实行会议”自成立到2019年5月的6年多时间里共提出建议书11份，内容涉及学校教育、社会教育、教师培养、教育经费等诸方面。[3]以这些建议书为出发点，日本政府先后制定了多项“教育再生”政策，全面推动教育改革的深入开展。 一、“教育再生”的高等教育政策 20世纪90年代以来，日本高等教育经历了战后又一次范围广泛、影响深远的改革。“改革的主要背景是工业社会的高度科学化、综合化、信息化发展态势和18岁人口逐渐减少的趋势。改革的主要目标是高等教育管理的弹性化，大学办学的个性化，学习机会、学习形态的多样化，以建立一个适应社会变化、面向21世纪、体现终生教育思想的高等教育体制”。[4]这次改革与以往的改革(如二战之后的“新制大学”制度改革)一样，在改革的策动、实施上体现出“自上而下”的基本特征。即政府提出改革议题，咨询委员会就议题展开调查研究并提出有关咨询报告，政府根据咨询报告制定政策，或修改法规、或制定法律，推动大学实施改革。譬如，因政府的要求，对大学改革具有重要影响作用的大学审议会于1991年2月和5月先后提出《关于改善大学教育》和《关于修订大学基准及学位规则》两份咨询报告，就《大学设置基准》《研究生院设置基准》《短期大学设置基准》《学位规则》等法规的修改方案、大学改革的方向与内容等作出了具体的咨询建议，“以大学审议会咨询报告所提建议为基础，文部省对上述法规作了较大幅度的修改。这些法规的修改正式揭开了90年代日本大学改革之序幕”。[5]又如，2004年对日本高等教育发展具有深刻影响意义的国立大学法人化改革正式实施。“法人化的实施，使日本国立大学迎来了其130余年历史发展上最大的变革期。”[6]国立大学法人化改革的源头可以追溯到20世纪90年代末日本政府推行的“六大改革”(行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革、财政结构改革、教育改革)，法人化改革是行政改革的重要一环。2000年7月，文部省(现为文部科学省)设立了专事研究国立大学法人化制度的咨询机构——“国立大学独立行政法人化调查研究会议”，该咨询机构在近两年工作的基础上于2002年3月提交了一份题为《关于新“国立大学法人”》的咨询报告，以这一咨询报告为基本依据，日本国会于2003年7月通过了《国立大学法人法》，国立大学自2004年4月开始建立起国立大学法人制度。 按照这样一种政策制定与改革实施的思路，“教育再生实行会议”成为2013年以来推动日本教育改革与发展的关键咨询机构，“是教育改革的引导力量，发挥了重要作用”。[7]如前所述，“教育再生实行会议”自成立到2019年5月的6年多时间里共提出建议书11份，它们是：《关于校园欺凌等问题的对策》(2013)，《关于教育委员会制度的运行方式》(2013)，《关于大学教育的应有发展态势》(2013)，《高中教育与大学教育衔接及大学入学者选拔的应有方式》(2013)，《关于今后的学制改革》(2014)，《关于“持续学习”社会、全员参与型社会、实现地方创新发展教育的应有态势》(2015)，《关于培养适应时代要求的素养、能力之教育与教师的对策》(2015)，《关于实现教育立国所需教育投入与教育财政的对策》(2015)，《实施让所有学生的能力都能得到发展的教育》(2016)，《为了实施培养有自信力、能够开拓未来的青少年之教育，提高学校、家庭、地域的教育能力》(2017)，《关于适应技术进步的教育革新及新时代的高中改革》(2019)。从这11份建议书的题目可以看出，日本政府的“教育再生”政策所涵盖的领域是比较广泛的，从教育理念到学校制度，从基础教育到高等教育，从教育行政管理到教育经费投入，从学校教育到继续教育等。其中，虽然直接涉及高等教育的建议书只有两份，但是“实现教育再生，作为教育的集大成者且与社会紧密相连的大学有着决定性的作用”。[8] 在第三份建议书“关于大学教育的应有发展态势”中，围绕大学教育如何培养适应全球化需要的人才这样一个中心议题，“教育再生实行会议”提出了高等教育5个方面的改革与发展任务。“(1)推进适应全球化需要的教育环境建设；(2)推进能够产出引领社会发展之创新成果的教育与研究环境建设；(3)加强大学培养学生并向社会输送人才的教育功能；(4)加强大学的成人教育功能；(5)加强大学治理改革，通过确立财政基础强化办学基础。”[9]以这些建议为依据，文部科学省一方面以项目形式推动适应全球化趋势的人才培养与科学技术创新，如2014年出台了“全球顶尖大学项目”(Top Global University Project)；[10]另一方面，通过立法，以法律的形式体现政府政策，推动大学改革的深入。譬如，大学治理改革。众所周知，日本90年代初开始的新一轮高等教育改革进入21世纪之后，大学治理改革成为一重点方向，影响深远的“国立大学法人化”其实质乃是改变国立大学的治理结构。“近十余年来，国立大学法人和公立大学法人制度的导入、以改善学校法人管理运营制度为目的的《私立学校法》以及大学信息公开义务化等重要制度的修订，使得许多大学在校长的领导下实施了多种改革举措。但是，大学的这些改革不一定得到了社会的充分理解。而且，大学在回应社会需要进一步推进改革的过程中，在外部看来尚存在着大学决策的权限与责任者不明确、决策所需时间过长等与大学治理方式有关的问题。因此，完善能够发挥校长领导作用、灵活推进大学改革的体制成为当务之急”。[11]基于上述认识，“教育再生实行会议”提出“加强大学治理改革”的任务，文部科学省在中央教育审议会作出的相关咨询报告之基础上，就大学治理改革问题拟定《学校教育法》和《国立大学法人法》修正案，并在2014年6月的第186次国会上获得通过。《学校教育法》修改的有关大学治理条款主要是关于教授会的职能。原条文规定：“在大学内，为审议重要事项必须设置教授会。”修改后的新条文规定：“在大学内设置教授会。教授会在校长决定下列事项时提出意见：(1)学生入学、毕业及修完课程；(2)授予学位；(3)前两项之外，校长确定有必要听取教授会意见的其他有关教育、研究的重要事项。”[12]从修改前后的法律条文对比中至少可以看出以下两个方面的不同：一是教授会设置必要性的降低，新条文中抹去了“必须”的措词。二是教授会职能规定的改变。原条文中没有列出教授会审议的具体项目，而以“重要事项”一词笼而统之；新条文首先将教授会的“审议”改为“提出意见”，并且列出“提出意见”的具体事项，且限定在与教育、研究有关之内。毫无疑问，《学校教育法》的这一修改削弱了教授会在大学治理中的地位与作用，旨在加强校长领导，使国立大学法人化后确立的新的大学内部治理结构得到进一步落实与强化。
