学位授权审核制度的法治化是依法治教的重要内容之一。2017年教育部、国务院学位委员会印发了《学位与研究生教育发展“十三五”规划》(教研[2017]1号)，明确了学位授权审核制度为本期改革的重要事项。随后，国务院学位委员会通过了《博士硕士学位授权审核办法》(学位[2017]9号)，对审核的年限、方式，组织实施、程度与监管等内容进行了系统规范，学位授权审核工作迈入法治化的新常态。此次改革尤其以部分高校获得学位授权自主审核为亮点，2018年4月，国务院学位委员会下发了首批20所拥有自主审核权的高校名单；2019年5月，这一名单扩展至31所“双一流”建设高校。2019年6月，华中科技大学决定在本校新增法学一级学科博士学位授权点，随后北京理工大学、天津大学也进行了增设。本轮改革走向实践，奏响了高等教育领域“简政放权放管结合优化服务”的最强音，“对深化行政审批制度改革、保障高校办学自主权和构建多元主体的社会共治模式都具有重要的现实意义”[1]，及时的政策解读实属必要。一般而言，在行政法层面，一项公权力措施的基本认识逻辑是：明晰主体性质、认定行为类型、确定权利义务关系与责任。国内主流的行政法学教材基本也是按照“行政主体——行政行为”的逻辑框架来编写的。按此逻辑，以下对学位授权审核改革在主体关系、行为模式、理论基础与目标等方面引发的“行政规制”转型意涵作一一解读，希冀对我国的学位条例修订提供些许智力支持。 一、政校学位关系的调整方式：从“政策管制”到“行政许可” 学位授权审核改革的本质是政府自身职能的调整，以减少对高校学术事务的直接管控，从而“发挥市场机制、学术机制和行政机制的作用，构建学术、市场、行政机制‘三位一体’的新型学位授权审核制度”[2]，其核心内容之一就是政校学位关系的“外部许可化”及“法治化”。《博士硕士学位授权审核办法》第一条明确本办法制定的依据之一是《行政许可法》。第二条进一步指出：“博士硕士学位授权审核是指国务院学位委员会依据法定职权批准可授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科(含专业学位类别)的审批行为。”“许可”与“审批”二词表明本次改革的创新点之一是：“直接将博士硕士学位授权审核活动纳入行政许可的范畴，标志着学位授权审核新时代的正式开启。”[1]行政许可是政府对社会事务事先进行组织和调节的法律手段，其法律关系的“两造”是行政机关与公民、法人或者其他组织，是一种典型的外部行政行为。就权利义务关系而言，(普通)许可意味着权利的“解禁”，一旦高校达到法律所规定条件即应批准其获得从事相应活动的权利。因此，本次改革实际上是进一步明晰政校在学位授权管理关系中的主体地位，将过去整体上倾向于内部行政指标分配的学位授权政策管制模式转变为更有利于高校自主的外部行政许可模式。从“规制法”角度看，有以下两点突出的意义。 1.许可改造：高校学位授予权性质的重塑 以往，学位授予权通常被视为国家管理学位事务的权力，是一种行政权[3]，它的依据是《中华人民共和国学位条例》(以下简称“《学位条例》”)第八条中“国务院的授权”。在“田永诉北京科技大学案”中法院也对这一性质进行了首肯。但是，学位授权审核进行许可化改造后，意味着学位授予权实际上是高校作为行政相对人采取申请的方式而获得的一种法律上的自由“权利”。同样是学位授予权，却出现了两种似乎不可兼容的性质解读，学位授予权的传统定位需要重塑。对此，目前学界有两种比较有代表性的观点。一种观点认为“学位授予权的取得采取的是‘双阶层’方式，即在‘资格审核’前提下的‘法律授权’”[4]。有学者做了进一步的补充，认为学位授权审核包括“授权前的审核”和“审核后的授权”两个环节，“高校基于行政许可而获得学位授予的权利与资格；基于法律授权，高校获得行政主体资格。因而，学位授权审核在法律属性上兼具许可和授权的双重属性”[5]。另一种观点则认为：应抛弃传统“法律法规授权组织”这类主体标准，转为采取影响学生权益的行为标准来界定学位授予权的性质，即使学位授予权是高校经过许可程序获得的一种自主权利，但只要它符合“公共职能”行为的标准、对学生权益产生实际影响，就可以纳入行政诉讼的受案范围[6]。 笔者认为，对这一问题应从两个切口来看：其一是目的论。《博士硕士学位授权审核办法》第三、四条中强调要“推动研究生教育内涵发展”“激发培养单位活力”，这是落实国务院“放管服”改革、扩大高校办学自主权的重要举措，目的是要让高校“去行政化”。从“办学自主权”的提出到90年代高校法人制度建立，本质上是一个将高校逐步从国家权力体系中分离、使之成为社会主体的改革过程。然而“法律法规授权”说却容易使得高校被重新“行政化”，出现被行政权“征收”的司法悖论[7]。因此，后者将学位授予权视为高校通过申请而获得的“自主权利”，更符合高教体制改革的初衷。其二是规范论。一方面，不仅《博士硕士学位授权审核办法》第一条、第二条明确了学位授权审核的许可或审批的性质，而且第十五条(新增博士硕士学位授予单位授权审核的基本程序)、第十九条(新增博士硕士学位点的基本程序)也都是参照《行政许可法》的规定设置的，同时《教育法》第二十九条第五款也明确：高校具有“对受教育者颁发学业证书的权利”，作为一种文义解释，学位授予权就应该是高校经过许可程序获得的一种权利。另一方面，首先，《学位条例》第八条规定授权的“主体”是国务院，并非行政授权原理中的“法律法规规章”，因此主体不符；其次，《教育法》第二十二条第二款明确：“经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”紧接着二十三条第二款规定：“学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”因此，所谓的“授权”，也可以理解为对高校办学水平和学位质量的确认与认可，即达到法律法规所要求的标准。再次，在被告资格层面，2018年最高法院《行政诉讼法司法解释》第二十四条第一款、第三款分别对村民委员会、居民委员会和高等学校等事业单位的授权被告资格作了规定，但在授权标准的具体判定上存在差异，前者最高法院用的规范词是“授权履行行政管理职责的行为”，后者是“授权实施的行政行为”。在语义层面，行政行为要广于行政管理职责的行为，行政管理职责更倾向于传统“高权”行政的范畴，这意味着最高法院刻意为高校“授权”作不同于传统“高权”行政①的多元解释留下规范接口。
