中图分类号：G649.1 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2020)12-0093-12 近几十年来，在一些法治发达国家和地区，“监管型国家”(regulative state)的提法已经相当普遍。实际上，至少从20世纪30年代罗斯福“新政”时期开始，美国就已经出现了监管型国家的发展趋势。如通过设立独立的监管机构，遏制大公司的市场垄断行为。20世纪60年代，针对特定行业的经济性监管变成了旨在促进健康和安全保障的社会性监管，政府监管的疆域持续扩张。值得一提的是，受监管型国家的发展以及相关改革举措的启发与影响，催生了一个日趋复杂的聚焦监管议题的学术研究领域。一些大学甚至建立了专门的研究中心(如伦敦政治经济学院风险与监管分析中心)，以评估政府监管的实际效应。而与其他领域相比，监管研究在高等教育领域的应用还较少。与此同时，既有的关于高等教育治理的研究，尽管也为国家与大学之间关系的转变提供了缜密的解释，但很少像其他领域(如食品药品、医疗卫生等)一样利用监管理论进行分析和讨论。例如，检验特定监管工具的优缺点，或者从高等教育的角度出发更明确地解释可能构成“负责任的”或“精明”监管体制的具体表现形式。[1] 毋庸置疑，相比其他公共领域，监管理论与方法在高等教育领域的适用，显得相对审慎乃至“迟缓”。但是，20世纪90年代末以来西方高等教育治理变革的监管转向，依旧从实践层面印证了监管范式所具有的强大的影响力及其广泛的适用性。不可否认，在强调国家管制传统的欧陆国家，抑或秉持高度自治理念的英美国家，高等教育都被纳入监管型国家建设的宏观脉络与整体议程之中。 一、从中世纪时期到民族国家兴起：西方高等教育监管的历史溯源 与中世纪所有法人团体一样，在某种程度上，大学是按照它们所享有的特权(或如它们所说的“自由与豁免”)来划分的。在这些特权中，首要和最重要的是自治权，即大学作为法人团体有权处理与外部的关系、监督成员(不管是教师还是学生)的录用、制定自己的章程并通过一定程度的内部管辖强制实行，而其他的特权则由法人团体的成员所享有。值得指出的是，在中世纪后期，尽管没有受到直接挑战，大学的特权也不再是绝对的了。在保障大学的豁免权方面，世俗当局开始取代教会；同时，大学的特权也受到了限制。[2]而在民族国家兴起之后，以法国为代表的欧陆国家通过大刀阔斧的教育改革，废止了大学成立之时所颁特许状的内容，以及中世纪以来形成的高等教育传统。事实上，从19世纪到20世纪，伴随着大学机构对外部世俗或宗教权威依赖性的提高，学术自由与大学自治开始遭到更加严峻的挑战与威胁。直到一战结束，政府与大学之间的教育关系也几乎没有发生明显的变化。只有几所像牛津和剑桥那样的古老大学保留了完全的教育独立。“红砖”大学在某种程度上也是如此，它们更好地适应了国家的需要。然而，在欧洲大陆，国家干预则日益增强，具有高权特征的程序性管制充斥大学管理的诸多方面。[3] 正因为如此，19世纪以来，西方国家的高等教育监管逐渐形成了以德国与法国为代表的欧陆模式和以英国与美国为代表的英美模式。前者主要表现为高权管制下的学术自治，除了教授组群控制和主导的学术固有事项以外，其他事项均被视为国家委办事项或国家公务。在政府对大学职能的干预日益加强的同时，“评议会自我管理原则的传统则成了重要的遗产被保留下来，并在二战后得到了重新建立”[4]。高权管制与学术自治并存的“二元结构”，构成欧陆高等教育系统的基本特征。后者则表现为远距离监控下的大学自治，以牛津和剑桥为代表的特许状高等教育机构顽强地继承了中世纪以来的自治传统，并在某种程度上有效地抵制了外部的不当干预。而承袭英国大学自治传统的美国，也通过“达特茅斯学院案”等一系列经典判例以及州宪法或法律的明文规定，构建了大学自治的法律保障体系。 1.高权管制下的学术自治：欧陆国家高等教育监管的经典形态及其法律界限 在欧陆国家，19世纪以来国家主义的盛行，使得高等教育改革的诸多理念通过宪法与法律保障的形式确定下来，大学自治与国家干预均在某种程度上获得了法律的肯认和保障。在德国，洪堡推行的教育改革对德国现代大学的形成产生了至关重要的影响。洪堡认为，学术自由(Wissenschaftsfreiheit)是文化国家的最高行动准则。遗憾的是，他未能进一步引申出学术自由在大学“组织法”上的结论。为此，施莱尔马赫在其改革设想中，首次勾勒了以学术团体形式组织起来的在法律上独立的大学蓝图，他还进一步提出国家对大学的监督应仅限于合法性监督。但是1815年以后出现的革命性浪潮，使得他的思想最终并未得到实施。 此后，在1848年以后的宪政主义时期，德国高校开始获得了崭新的独立意识。它将自己本能地视为推动国家统一进程的科学精神代表。属于州主权的高校法也在很大程度上适应了这个要求，将研究自由、教学自由和学术自治确定为国家管理高等教育的基本原则。高校领域据此出现了“混合的组织范式”，高校被视为设施和团体因素兼备的一种组织形式。[5]如果说高校的双重地位是在宪政主义时期得到确立的话，那么，学术自由的宪法保障则主要是在魏玛时代的后期获得实质性进展的。1927年，斯蒙德在德国国家法教师协会年会上所作的报告中提出，组织保障就是将大学变成有效保障学术自由的组织。在此次大会上，斯蒙德通过揭示有关学术自由的德国观念并且直接依据有关公共机构规定的系统地位，提出基本权利“首先”意味着“公共机构的相应法律地位”。这一观点得到了学界的广泛赞同，并为二战后德国学术自由基本权利的宪法解释奠定了坚实的基础。从此以后，作为学术自由的制度性保障，大学自治获得了受宪法保障的法律权益的位阶。[6]
