政府数据开放宜采取不同于信息公开的立法进路

      近10年来，政府数据开放运动在各国迅速兴起。政府数据开放是政府将其掌握的数据信息资源，以符合开放数据要求的方式公开供社会利用的行为。它的表现形式与传统的政府信息公开制度颇为相似，其一经提出即被作为信息公开制度比较的对象。目前，国际上对政府数据开放这一新兴制度已形成一些基本共识：政府数据应具备可机读、原始性、完整性、及时性等质量要求；政府应通过统一开放的平台在线提供政府数据，使数据便于获取；开放政府数据应使用开放许可，促进公众对数据资源再利用；等等。其中，有些特征显著区别于政府信息公开，如对数据质量和开放许可的要求；有些特征与政府信息公开较为类似，如在线公开和以公开为原则。有学者提出：“开放政府数据可能指使政府整体更为开放的数据(即更多的公共责任)，也可能指政治中立的公共部门开放易于再利用的数据，而与公共责任无关。”①因此，如何认识政府数据开放与既有的政府信息公开的关系，成为理论界和实践中共同关注的重点问题。在全球数据开放运动浪潮下，我国地方政府也推动了政府数据开放的蓬勃发展。自2012年上海市推出第一个政府数据开放平台起，我国已上线百余个地方政府数据开放平台。但各地对政府数据开放的认识不一，存在混同政府信息公开的现象。我国尚未制定政府数据开放专门立法，政府数据开放还处在地方试点阶段，如何认识政府数据开放制度，并立足我国实际情况处理好其与政府信息公开的关系，事关两个制度的发展走向。

      一、政府数据开放与政府信息公开关系的理论认识及实践影响

      长期以来，学界尝试将政府数据开放与政府信息公开进行比较，试图效仿较为成熟的政府信息公开制度，来构建一套类似的政府数据开放制度。在将政府数据开放与政府信息公开进行制度对比时，必然要为二者在理论上建立起一定的逻辑联系，但这种联系恰使政府数据开放制度的发展陷入了理论误区。

      (一)对政府数据开放与政府信息公开关系的理论认识

      就政府数据开放与政府信息公开的关系问题，我国学界存在多种认识，其中主要有三种使二者建立逻辑联系的进路：第一，政府数据开放是政府信息公开的继承与发展。有学者提出：“政府信息公开为政府数据开放在法律层面奠定了基础，是政府数据开放的前提，而开放政府数据则是政府信息公开在大数据时代的延伸和跃进，在开放的深度和广度上都达到了新的水平。”②还有学者认为，政府信息公开和政府数据开放均保障公民知情权，但开放政府数据又不同于政府信息公开，其从作用机理、运作方式及作用影响等多角度进一步推动了政府信息公开进程。③第二，政府数据开放隶属于政府信息公开。有学者提出：“数据开放无论从概念、法律、价值和管理上都是信息公开的一部分”。④第三，政府数据开放将取代政府信息公开。这一观点认为，在法律、政策、技术等客观要素和媒体、公众等主观因素的共同作用下，政府信息公开最终将完成向政府数据开放的嬗变。⑤以上三种为政府数据开放与政府信息公开建立逻辑联系的进路虽表现不同，但其背后的逻辑起点都是基于二者之间存在某些相似特征：

      1.概念相似。政府数据开放与政府信息公开概念相近，差别仅在于“数据”和“信息”二字。因此，从数据和信息的区别角度阐释政府数据开放与政府信息公开的关系成为大多数研究的着眼点。如有学者提出：“数据是第一手的原始记录，未经加工与解读，不具有明确意义，而信息是经过连接、加工或解读之后被赋予了意义的数据。”⑥但实际上，这一标准在实践中很难将政府数据开放与政府信息区别开来。尤其是在开放数据运动的语境下，这两个概念并没有被严格界分，反而常被用来互相解释。美国《开放政府数据法》(Open Government Data Act)将数据定义为被记录的信息，不论数据以何种形式或媒介被记录。

      2.外在表现形式类似。政府信息公开的方式包括政府主动公开和根据公民的申请公开政府在履职过程中制作或收集的信息；政府数据开放的方式为政府主动将其控制的政府数据开放给社会利用。从形式上看，二者均表现为一种政府公开行为，即将其掌握的数据或信息公之于众。这也使得政府数据开放最初被视为政府信息主动公开的补充。例如，国务院办公厅印发的《2015年政府信息公开工作要点》(国办发[2015]22号)，将推进政府数据公开作为进一步拓展政府信息主动公开内容的途径。

      3.均以提升政府透明度为目的。政府信息公开是保障公民知情权的制度设计，以促进政府透明、强化公共问责为目的。各国政府信息公开实践客观上确实在很大程度上发挥着监督政府行为，推进民主化进程的作用。而政府数据开放源于数据技术，试图通过利用现代信息技术来增强政府透明度。美国是全球最早施行政府数据开放政策的国家。2009年，时任美国总统奥巴马就职当日即发布《透明与开放政府》(Transparency and Open Government)和《信息自由法》(Freedom of Information Act)两份备忘录。这两份备忘录将政府预算、支出以及选举方面的数据列为政府数据开放的重点对象，表明了政府进一步提升透明度以促进问责制的决心。

      4.政府数据开放最初借助政府信息公开制度推行。“基于政府数据开放面临的诸多风险，各国政府在政府数据开放的早期，基本采用了在政府信息公开制度框架内以政策方式逐步推进的路径。”⑦例如，美国最初鼓励政府开放数据就是依托《信息自由法》的基本原则进行的。奥巴马在《信息自由法》备忘录中指出，《信息自由法》应有一个明确的推定，那就是“面对怀疑，公开优先”。奥巴马还指示司法部长根据公开推定发布《信息自由法》新的指导原则。后来，推定公开的原则成为美国出台一系列政府数据开放政策的法律基础。借助政府信息公开制度的基础，政府数据开放的发展更加顺畅。