监管逻辑视角下公共企事业单位信息公开的制度建构

      公共企事业单位承担着现代社会重要的公共服务职责，关涉公众衣食住行的基本需求，这些主体掌握的信息影响着公众享受公共服务的质量。但一直以来，公共企事业单位因公私混合属性导致法律地位不明，其信息公开工作长期依附于政府信息公开框架，未受重视且实践混乱。2019年新颁布的《政府信息公开条例》修改了公共企事业单位信息公开的“参照适用”条款，提供了一条全新的制度建构逻辑。这一逻辑转变背后的原因为何，未来又如何在新逻辑下实现公共企事业单位的信息公开，是当前公共服务供给侧改革与现代化供给体系建构背景下值得探讨的新课题。

      一、公共企事业单位信息公开从参照逻辑转变为监管逻辑

      2007年的《政府信息公开条例》(下称2007年《条例》)采取的是三元主体框架，分别规定了行政机关、法律、法规授权组织以及公共企事业单位三类主体的信息公开问题。行政机关作为政府信息公开核心主体，适用整部条例的主体部分；法律、法规授权组织经过规范授权而承担行政管理职能，应当与行政机关承担同等的信息公开义务，因此规定这一主体直接适用本条例。而作为第三类主体的公共企事业单位，2007年《条例》要求其信息公开工作参照本条例执行，且规定“具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”。这一条款包含较多模糊之处——公共企事业单位的范畴是什么？哪些信息应当公开？“参照”的含义如何理解？是否赋予公共企事业单位行政诉讼主体资格？具体办法的制定是否为公共企事业单位履行信息公开义务的前提？

      对于这些尚无答案的问题，实务界和理论界开启了探索之路，有学者致力于建构主体认定标准；①有学者阐述如何以“公共性”确定公开范围；②还有学者通过建构“最少存留适用”规则，解读公共企事业单位与条例主体部分之间的“参照”关系。③而法院的实践则出现立场不一的情况，既有受理以公共企事业单位为被告的信息公开诉讼案件，也有驳回起诉的案例。④

      尽管侧重点不同，但上述探索均是在2007年《条例》第37条所体现的参照逻辑之下展开的。在这一逻辑下，公共企事业单位所担负的职责是原本应由行政机关承担，但基于效率需求或体制改革需求而通过民营化、授权、外包等方式转移的职能。对该职能的承担使得公共企事业单位等同于行政机关，因此应当承担行政机关的信息公开职责并接受司法监督。

      然而，2019年4月修订的《政府信息公开条例》(下称2019年《条例》)对原37条进行了一个重大修改。修改后的条文包含两个新的内容：第一，公共企事业单位的信息公开工作，不再参照条例执行，而是“依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”。即意味着有明确的行政立法要求是公共企事业单位履行信息公开义务的前提。第二，向信息获取者提供另外一条救济路径——公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，间接否定了已有所实践的司法救济路径。这一修改将旧条例的“等同—参照”逻辑转变为新条例的“区分—监管”逻辑。

      

      图1 新旧逻辑对比

      公共企事业单位是一类介于公权力主体和私市场主体之间，有着特殊混合属性的主体类别，在法律上如何进行监管取决于如何对其进行归类。相较旧的“等同—参照”逻辑，新的“区分—监管”逻辑将公共企事业单位作为监管对象，使其与作为监管主体的行政机关区分开来，明确了通过行政权而非司法权推进公共企事业单位信息公开工作的路径选择，以及对该主体的信息公开进行“出条例化”而独立建构的制度发展方向。这一条文的修改，尽管并不等于多年来的学理探讨和司法实践完全失去意义，但至少意味着公共企事业单位信息公开制度的建构，需要摆脱此前参照政府信息公开制度的思维惯性，在新的监管逻辑下重新搭建其价值体系和实施制度。2020年12月国务院制定颁布了《公共企事业单位信息公开规定制定办法》(下称2020年《制定办法》)，要求国务院有关主管部门应当制定本领域的公共企事业单位信息公开规定。这一项任务如何完成，需要在监管逻辑下对哪些主体应当公开信息、公开哪些信息、公众如何寻求救济等核心问题进行重新探讨。

      二、逻辑转向的正当性基础

      对于2019年《条例》的这一修改，有学者认为偏离了学界和司法机关多年来对参照逻辑的建构和实践，既不符合制度便利性，⑤也不符合世界潮流。⑥这一批评有其合理性，但并未触及制度转向背后蕴含的改革动因与价值选择。2007年《条例》采取的混合一体模式并非一种必须延续的成熟制度选择，舍弃参照逻辑而改为行政主导模式既具有路径正当性，亦具有价值正当性。

      (一)旧模式的特殊性与过渡性

      我国公共企事业单位信息公开工作最早以政务公开改革的内容之一而开始施行，后依托2007年《条例》踏上法治化道路，确实经历了一段与政府信息公开混同的发展时期。但这种“混合一体”与“参照执行”具有时代特殊性与制度过渡性。

      我国原有的公共服务体系实行政府供给制，教育、卫生、水、电、汽、公交等公用事业由国家财政全额支持，在政府主导下由国营、事业单位等全民所有制单位直接提供，政企不分、政事不分、管办不分是当时的普遍状况。⑦至20世纪八九十年代日益出现组织机构僵化、供给效率低下等问题后，国家开始推动改革，⑧但此时尚处于改革初期，公共服务政府单一供给制的基本属性尚未改变，承担公共服务职能的公用事业单位官方属性强烈，且部分承担着行政处罚、行政许可等管理职能，⑨与其他公属性部门未作区分。在此背景下，我国政务公开制度于20世纪90年代在党内推行，最初是由中央纪委作为反腐倡廉的一项重要任务进行部署的。⑩自1996年中央纪委第六次全会正式提出施行政务公开制度后，党的十五大、十六大和多次廉政工作会议均强调该制度，并于2003年成立由中央纪委、监察部牵头的全国政务公开领导小组。可以看出，这项工作最早是从加强党的执政能力建设的高度进行部署的，以民主监督、反腐和纠风为主要制度目标，指向所有涉及群众切身利益的部门。因此，在当时政企、政事不分的背景下，公用事业单位作为反腐倡廉的核心主体之一，包含在党内推行的政务公开制度之中，这种混合一体的安排具有时代特殊性。