免除公开信息的确定及其运用，一向是政府信息公开制度规范的重点，也是争议的焦点。不过，不同类型的免除公开事项争议点有所区别。在我国，内部事务信息和过程性信息作为免除公开事项的合法性曾遭到质疑，修订后的《政府信息公开条例》(以下简称《现行条例》)明确把二者列入免除公开事项，①终结了这一质疑，但二者在实践中的频繁使用、相互勾连和衍生的争端，引发了对二者正当性、关系和应包含事项等深层问题的讨论。本文以司法案件为基础，把内部事务信息作为分析重点，对二者的确立、适用及发展进行探讨。 一、由“名不正”到正式列入免除公开事项 除非有不公开的正当理由，所有政府信息均应当公开，②这是现代政府信息公开制度的核心精神。③政府信息公开制度强调公开，但不要求一律公开，允许设置一定的免除公开事项。哪些事项应列为免除公开事项，是重大而复杂的问题。比较可发现，各国家和地区的免除公开事项多寡不尽相同，但纷繁规定背后的共同要求是：免除公开事项须必要、正当并由立法予以明确规定。 (一)设置的缺位 在修订前的《政府信息公开条例》(以下简称《修订前条例》)中，④既无法找到把内部事务信息和过程性信息列入免除公开信息的直接规定，也难以从规定中间接推导出二者为不公开事项的任何线索，二者在《修订前条例》的免除公开信息清单上付之阙如。 通常而言，信息公开基本法允许一定位阶的法律规范根据需要设定超出一般免除公开事项的特别免除公开事项。为防止特殊免除公开事项过多或背离公开的基本导向，往往又会设置限制条件。遗憾的是，《修订前条例》未主动预留这一特别设置。⑤即使如此，基于法律位阶和法律规范适用规则，单行法律、行政法规仍有默示设定特别免除公开事项的空间。然而，并无法律或条例之外的行政法规把二者列入免除公开事项的直接或间接规定。 (二)实际存在的样态 尽管在《修订前条例》中付之阙如，但并未阻止内部事务信息和过程性信息在实践中出现，其存在是通过两种方式实现的：一种方式是一些地方性法规、规章甚至规范性文件直接规定二者为免除公开事项；另一种方式是借助行政解释把二者排除在政府信息范围之外，间接达到不公开效果。 出于现实需要，一些规定明确把二者列为免除公开事项。这些规定以规章和规范性文件为主，也包括地方性法规。例如，《安徽省政府信息公开办法》第11条规定：“下列政府信息不予公开：……(五)行政机关讨论、研究、审查有关事项的过程性信息和内部管理信息……”⑥有统计显示，到2017年至少有17部规章把内部管理信息、23部规章把过程性信息直接列入免除公开事项。⑦《大同市政务信息公开条例》⑧是条例修订前唯一一部将内部事务信息和过程性信息列入免除公开事项的地方性法规。第12条规定：“下列情形的政务信息，免于公开：……(四)正在调查、处理过程当中的；(五)公开后可能会影响公正执法或者威胁个人生命安全的；(六)公开可能造成社会重大负面影响的……”从法律规范位阶和效力角度分析，上述规定显然超越了《修订前条例》，当属违法。实践中，虽存在地方性法规、规章逾越上位法的情形，政府信息公开领域如此集中出现应属罕见。 条例修订前将二者导向不公开更具权威性且有全国性、统一性影响的是另一渠道，即2010年1月国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)。⑨《意见》指出：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据《立法法》和国务院办公厅的主要职责，国务院办公厅无权制定规章，不能设置免除公开事项。有法官分析指出，该意见“本身并非部门规章，不是行政诉讼中司法审查的依据，只能作为具体应用的解释。故严格来讲……关于过程性信息的规定尽管可以作为行政机关不予公开政府信息的抗辩理由，却不具有最终决定性，仍然要接受法院在裁判理由中对其是否合法、有效、合理或适当进行评述。”⑩不过，由于条例明确规定国务院办公厅为“全国政府信息公开工作的主管部门”，赋予其“负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”职能。(11)同时，国务院办公厅作为协助国务院领导处理国务院日常工作的机构，(12)有权“协助国务院领导同志组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文”。(13)因而，《意见》事实上具有很高的权威性，其效力亦得到司法的认可，“在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。”(14) 值得关注的是，与直接把二者规定为免除公开事项处理方式不同，《意见》采用的方法是通过行政解释把二者排除在政府信息范围之外，(15)如此处理既避免了与条例的直接抵触，又可实现把二者排除在公开之外的目的。然而，把二者界定为非政府信息，难免牵强。(16) 综合上述分析，无论是直接方式还是间接方式，把内部事务信息和过程性信息称为免除公开事项皆存在“名不正”之嫌。 (三)正式列入免除公开事项 2019年，首度修订的《政府信息公开条例》基于回应现实需要在明确确立公开原则的基础上，更为全面、清晰地厘定免除公开事项。内部管理信息和过程性信息被纳入其中，结束了“名不正”的局面。《现行条例》第16条规定： 行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。 行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。
