《立法法》《监督法》分别规定了专门委员会、常委会工作机构(专门委员会独自)在审查、研究过程中，①认为法规(司法解释)抵触宪法或法律，通过先行与制定机关口头沟通或提出书面意见，督促制定机关及时修改或废止的机制。②根据上述法律，制定机关若是依照审查机构的意见纠正，那么，审查程序终止；制定机关若是未能接受审查机构的意见纠正，那么，审查机构应当(可以)提请全国人大常委会决定。与此同时，第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议最新通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》重申并且发展了《立法法》《监督法》规定的纠错机制。根据该文件，当法规、司法解释存在需要纠错的情形时，专门委员会、法制工作委员会(以下简称为“法工委”)须遵循“首先与制定机关沟通——然后考虑是否向制定机关提出书面审查研究意见督促纠正——最后考虑是否提请全国人大常委会决定”的程序规定。③鉴于制定机关不必严格遵循相关审查机构提出的口头、书面意见行为，该项前置程序表现出指导性、非强制性。对此，本文暂将其命名为“建议自纠机制”。 目前，关于建议自纠机制的研究成果大致可划分为三类观点：(1)肯定说。有学者立足于实践维度，主张通过沟通、协商的方式纠正违宪违法的规范性文件，是符合中国国情的备案审查方式。④也有学者认为宪法和法律委员会存在某些外部职权，应明确其向规范性文件的制定机关提出修改或废止、撤销的建议权。⑤(2)质疑说。有观点认为《立法法》确立的此种纠错机制堵塞了宪法解释空间，建构我国违宪审查制度需要废除此一程序。还有学者立足于宪法文本认为全国人大常委会才有权解释宪法、法律，并主张废止该项机制。⑥(3)折衷说。有学者立足于党政关系，强调党领导下的人大制度构成了督促自纠机制的宪法基础，同时也提出若干操作性建议。⑦整体而言，既有研究仍存在如下问题：其一，相关研究大多未能紧贴现行法律审视建议自纠机制；其二，多数研究也未全面阐释建议自纠机制的确立依据，该项机制的合宪性长期悬而未决；其三，多数研究也未考察建议自纠机制的运行状况，分析宪法和法律委员会成立后，建议自纠机制的去留与否以及优化思路等问题。 有鉴于此，本文将聚焦全国人大常委会备案审查的制度实践，⑧重点考察《立法法》《监督法》规定的建议自纠机制及其运行状况，力图完成如下论证任务：一方面，阐释建议自纠机制的实践功能，解释该项机制的合宪性，以回应部分学者的质疑；另一方面，描述建议自纠机制自确立以来的运行状况，分析宪法和法律委员会成立背景下该项机制的去留问题，提出优化这一机制的相关建议。 一、建议自纠机制的合理性基础 2000年《立法法》第九十一条规定，专门委员会审查认定法规抵触宪法法律，⑨可以直接或者听取制定机关说明后，再向制定机关提出书面审查意见。专门委员会若是认为法规违宪违法而制定机关不予修改，可以向委员长会议提出撤销议案，由委员长会议决定是否向全国人大常委会提请审查决定。2006年《监督法》第三十三条也规定了专门委员会督促最高司法机关纠正违法司法解释的程序。⑩由此，法规、司法解释备案审查中，建议自纠机制被初步确立起来。2015年《立法法》修改进一步发展了该项机制，确立了由专门委员会、常委会工作机构协同提出书面审查意见、研究意见，(11)督促制定机关自我纠错的机制。(12)那么，建议自纠机制究竟发挥着何种功能呢？与此同时，根据宪法，全国人大常委会作为法规、司法解释备案审查的权威机关，(13)《立法法》《监督法》确立建议自纠机制，是否会架空全国人大常委会作为宪定备案审查机关的地位呢？对此，本部分将回应这些问题。 (一)建议自纠机制的功能定位 1.有助于减轻全国人大常委会的工作负荷 在我国，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，遵循集体行使职权的原则。由于全国人大常委会的组成人员多达上百人，并非全都是驻会专职代表，因而经常召集讨论、决定问题的成本较高。根据学者统计，自第六届全国人大至第十二届全国人大，全国人大常委会每年开会频率基本稳定为6次，而具体工作天数分别为258天、206天、204天、166天、159天、134天、156天。(14)由此可见，全国人大常委会无法日常性地开展工作。 然而，宪法规定全国人大常委会承担着二十余项职责，全国人大常委会的工作任务繁重，其中，立法工作尤甚。“文革”结束后，党中央认识到发展社会主义民主、健全社会主义法制的重要意义。党的十一届三中全会上，邓小平同志提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字法制建设方针。其中，有法可依一直都是我国法制建设的第一目标，而构建中国特色社会主义法律体系长期都是最高国家权力机关工作的中心主题。考虑到改革开放以来立法任务相对繁重，全国人大常委会履行备案审查职责的时间也势必有限。 为了满足社会变革时期的立法需要，二十世纪八十年代以来，全国人大及其常委会的立法权能便朝着横向、纵向维度分散。1982年修宪明确了国务院可以制定行政法规，1986年《地方组织法》修改进一步授权省、自治区人民政府所在地的市，国务院批准较大的市制定地方性法规，而全国人大常委会于1992年开始分别授予深圳等经济特区的立法权限……与之相应，规范性文件数量呈指数级增长，(15)报送审查的规范性文件愈发增多。以1993年至1995年为例，相关统计显示，该阶段向全国人大常委会报送备案的地方性法规数量分别为299件、819件、883件，而未审查的件数分别为27件、229件、495件。此外，从规范抵触问题的生成机理来看，无论立法机关制定出多么完美无瑕、逻辑自足的规范性文件，一旦运用于生活世界时，便会由于语境不同导致语义变化，进而衍生出语言模糊、歧义等问题，(16)这意味着规范抵触的现象通常产生于日常生活中，表现出连续性、动态性。由此可见，立法主体的扩容使得规范性文件数量呈指数级增长，这些规范性文件实施中抵触上位法的现象变得更加普遍。为了避免规范抵触问题长期积压，这要求其他机构协助全国人大常委会及时处理。
