中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2020)11-0058-08 DOI：10.16697/j.1674-5485.2020.11.009 一、问题的提出 无论是从我国高等教育管理体制、区域高等教育发展差异和省域经济社会发展对高等教育的依赖性来看，还是就部分重点领域和核心技术的发展而言，省级层面统筹推进“双一流”建设是适应我国高等教育特有国情的必然要求。[1]特别是随着我国“两级管理、以省为主”高等教育管理体制的确立，以及省级政府教育统筹权的不断扩大，省级政府在高等教育政策执行过程中发挥着愈来愈重要的作用。受到“理性经济人”属性等因素的制约，省级政府通常以实现自身利益最大化作为“双一流”政策执行的根本出发点，缺乏与其他政府进行协作的动力，甚至一些省级政府之间对高等教育资源进行了较为激烈的竞争。例如，为了快速提升当地高校和学科建设成效，部分省级政府之间不惜以重金竞价吸引各类高层次人才，上演“抢人大战”，阻碍了人才的合理流动和高校人才培养的积极性。为此，需要探索省级政府间“双一流”政策执行协作困境的具体表现及其破解路径，增强省级政府间“双一流”政策执行合力，从而促进“双一流”政策目标的顺利实现。整体性治理(Holistic Governance)旨在解决政府治理碎片化(Fragmentation)问题的公共行政理论，本文尝试将其应用于分析我国省级政府间“双一流”政策执行的协作问题。 近年来，越来越多的学者借鉴整体性治理理论，探索我国跨界公共问题的解决措施。如有学者认为：“区域地方政府跨界公共事务协作面临行政区划的体制性障碍、合作协调机制不完善、缺乏跨区域合作组织及缺乏立法保障等挑战，需要通过新政管理体系的整合、跨区域整体性合作组织的构建、整体性合作组织的运转机制和协作治理网络等措施，实现地方政府跨界公共事务的整体性治理。”[2]有学者将府际关系整体性运作的障碍归纳为信息碎片化导致府际不信任和合作困难、府际合作费用与利益的公平分配缺失和政治晋升博弈使府际合作陷入困境，并根据整体性治理的相关内容提出了相应的解决措施。[3]也有学者基于整体性治理的视角，探讨了我国教育政策执行碎片化问题及其防治策略，并且强调通过完善信息交流机制、利益协调机制及约束机制，可有效提高同级地方政府之间的教育政策执行合力。[4]总之，整体性治理作为继传统公共行政、新公共管理、新公共服务之后的第四波公共行政理论思潮，日益受到国内学者的关注，并且将其广泛应用于地方政府协作问题的研究领域。因此，本文从整体性治理的视角来探讨我国省级政府间“双一流”政策执行的协作困境及其突破路径。 二、理论工具及其适用性分析 20世纪90年代中后期，为了解决因过度专业分工和强调市场竞争所导致的政府治理碎片化问题，英国学者希克斯率先提出整体性治理理论。整体性治理以公民需求为价值导向，通过协调(coordination)、整合(integration)和相互融入(increasing closeness and mutual involvement)三个层次上的策略活动，旨在实现：排除不同政策相互削弱的情景；更好地利用稀缺资源；促进政策网络中不同利益主体相互协作；为公民提供无缝隙而非碎片化的公共服务。[5]其中，协调涉及联合和整体性工作、联合信息系统、各机构之间的对话、规划进程和决策；整合是指通过建立共同的组织结构、专业活动联合及干预，实现执行过程中的协作。整体性治理范式具有以下特征：一是整体性治理的一个中心的、正式的目标是更有效地解决公民最关心的一些问题[6]，最大程度地满足公民的需求，从而超越了传统公共行政和新公共管理以提升政府运行效率为出发点的局限性，顺应了建设服务型政府的发展趋势；二是构建区域性的整体政府，即公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些棘手问题(wicked problems)而组成的联合机构[7]，由此避免了因“部门主义”或“地方主义”所造成的协作困境；三是与传统公共行政范式下的权力和权威机制以及新公共管理范式下的价格机制明显不同，整体性治理的运作机制包括协调机制(Coordination Mechanism)、整合机制(Integration Mechanism)和信任机制(Trust Mechanism)[8]；四是重视信息技术的作用，如果没有发展成熟的电子化政府，就无法超越政府层级的限制，也无法将数量庞大的行政机构予以网络联结，以便为公民提供一种整合性的公共服务。 整体性治理是建立在西方特殊的政治体制和市场机制基础之上的一种新兴的公共行政理论，因此有必要探讨其适用性问题。通过论证可知，整体性治理适用于分析我国省级政府间“双一流”政策执行的协作问题。首先，棘手问题相通。整体性治理产生的背景之一即为棘手难题愈来愈多，这与我国“双一流”政策执行的棘手性相通。棘手问题跨越了部门之间的界限，单凭某一个机构并不能有效解决，而是依赖政府层级、政府职能及公私部门的有机整合。同样，“双一流”建设涉及高等教育资源分配、高校人才培养、学科结构优化和文化传承等诸多领域，单凭政府的力量并不能有效地建成世界一流大学和一流学科，而是需要联合政府、高校、社会及国际力量，实现国内外优质高等教育资源的整合。其次，碎片化问题吻合。整体性治理旨在解决政府治理碎片化问题与我国省级政府“双一流”执行碎片化问题吻合。基于自身利益最大化的“理性”诉求，各个政策执行主体之间的目标函数并不一致，不同主体之间潜在的利益博弈行为，容易引发“双一流”政策执行碎片化问题的出现。例如，部分省级政府之间的“抢人大战”等地方保护主义行为，就阻碍了省级政府之间“双一流”政策执行的交流与合作，从而产生碎片化问题。再次，价值理念一致。整体性治理强调通过协调、整合及相互融入等政策工具，旨在提供一种“无缝隙”公共服务，从而最大程度地满足公众需求。中央政府适时出台“双一流”政策，推进我国从高等教育大国向高等教育强国的历史性跨越，从根本上讲是为了实现中华民族的伟大复兴，以巩固人民当家作主的地位，进而满足人民日益增长的美好生活需要。综上，基于棘手问题相通、碎片化问题吻合及价值理念一致，整体性治理理论适用于分析我国省级政府间“双一流”政策执行协作问题。
