地方“数字政府”改革的内在机理优化路径　　

      罗强强.地方“数字政府”改革的内在机理与优化路径——基于中国省级“第一梯队”政策文本分析[J].地方治理研究，2021(1)：2-12.

      一、问题的提出

      “郡县治，天下安”。地方治是国家治的重要基础。数字治理时代，地方政府数字化程度关系到我国政府数字化转型的进程与质量，其改革实效直接掣肘国家治理体系与能力现代化水平。2019年末新冠肺炎疫情暴发后，数字政府的作用得以充分展现，有学者宣称“数字政府比以往任何时候都更加重要了”[1]。近年来，我国将“数字中国”上升到国家战略，作为其中的重要组成部分，“数字政府”成为各级政府直面和拥抱数字化浪潮的重要路径。据统计，2013—2019年，国家层面就出台了108份政策文件[2]，此外，地方各类数字政府建设项目争相上马，如江苏省“智慧江苏”信息基础设施建设累计完成投资2210亿元，贵州省“宽带贵州”计划中完成信息基础投资468亿元，还有北京市推出的以云计算为重点开发领域的“祥云工程”，福建省的“宽带工程”，等等。各地数字政府建设实践“风起云涌”，部分省市也取得不错的成绩，但是整体而言，当前地方“数字政府”建设水平仍然不高。据《2019年中国数字政府服务能力评估总报告》显示，按照从高到低可以分为卓越(95分以上)、优秀(85—95分)、良好(75—85分)、发展(60—75分)、起步(0—60分)五个等级，其中优秀等级以上的省级政府只有7个，仅占23%，发展、起步两个阶段的省级政府却有17个，占55%[3]。由此可见，地方政府数字化转型之路仍然任重道远。

      在学界，围绕地方政府数字化转型，现有研究从影响因素与内在机理角度探讨其创新扩散逻辑[4-6]，系统回答了“政府数字化创新如何扩散”“哪些因素会影响政府数字化转型”，为我们对地方政府数字化转型的整体认知奠定了重要基础。与现有研究不同，本文主要以国内省级第一梯队“数字政府”(以下简称“第一梯队”)为考察对象，通过对这些省份的政策文本进行深描与勾勒，重点探讨地方“数字政府”政策所蕴含的目标、工具及重点，以此提炼政府数字化能力及其转型路径，即尝试回答“地方政府数字化转型中核心要素有哪些？”“地方政府数字化转型的逻辑进路是什么？”

      本文选取省级政府(自治区、直辖市)来考察地方政府数字化转型，主要有两方面原因：省级政府作为地方层面负责统筹数字政府建设的最高决策层，其政策导向能有效代表地方政府数字化转型的一般逻辑；“第一梯队”作为全国数字政府建设的“先进生”，其顶层设计与政策规划在实践模式探索、建设重点内容与构建数字化能力等方面具有诸多可取之处，以此为例能全面展现当前地方政府数字化转型的目标与方向。

      二、地方“数字政府”改革的内在机理

      作为权威文本，政策文件代表着政府一定时期内的建设重点与战略方向，内含丰富的价值旨归与理论释义。近年来，随着地方数字化转型的深入，各地有关“数字政府”建设的政策文件渐进涌现，为公共政策分析提供了充足的案例信息与数据依托。本文以中国软件测评中心评选的2019年数字政府总体能力为“优秀”档次的省市作为考察对象，这些省市被称为地方数字政府“第一梯队”，包括北京市、上海市、浙江省、福建省、广东省、四川省、贵州省。为确保样本的代表性和科学性，采用严格的文本内容比对与筛选，选择与数字政府建设直接相关的文件，共计34份(见表1)。采用文本分析法，对选定的政策文本中所蕴含的数据、信息进行全面挖掘，通过热词词云构建与分析，呈现政策目标、政策工具及政策重点，勾勒各地数字政府转型的话语谱系、现实图景与发展方向，为未来转型过程中府际间的政策学习、扩散与创新提供理论借鉴。

      

      (一)目标：以“人民为中心”的服务型政府变革

      数字政府变革形塑的“以人民为中心”的理念体系，是对传统以政府为中心改革逻辑的超越，是数字治理时代重构政府与公众关系的价值依托。“第一梯队”政策文本热词词云中(见图1)，围绕“数字政府”这一核心词，形成了“治理”“服务”“改革”“共享”“最多跑一次”“一网通办”“放管服”“好差评”“营商环境”等主要热词，表达出数字化改革从民众需求出发，提供高效率、高质量政务服务的民本思想逻辑。这与政府信息化阶段、电子政务建设阶段关注“信息化”“管理”“行政”“效率”等政府侧效率[7]形成截然不同的目标差异。同时，与传统的政府中心主义改革逻辑比较而言，地方数字政府变革“以人民为中心”理念具体体现在两个方面。一是以公民需求为导向，更加关注公众获得感和服务体验。如浙江省以切实增强群众和企业获得感为衡量标准，检验和评价改革的成效，确保实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”；四川省通过推进“互联网+政务服务”，深化“放管服”改革，便利群众办事创业。二是在改革设计与推进过程中注重公民反馈及其参与。如上海市建立政务服务绩效由企业和群众来评判的“好差评”制度，倒逼各级政务服务部门不断改进工作，提供优质高效的政务服务；福建省依托12345政务服务热线电话和网络系统，对涉及群众和企业办理行政审批和服务事项的咨询、投诉、建议和求助，做到“有呼必应、有诉必理、有理必果”。总之，地方数字政府“以人民为中心”的改革目标，绝非将政府形塑以数字化技术外衣，而是从根本上将“以人民为中心”作为改革行动的价值共识和价值内核，以人民参与作为必要条件、以服务体验作为评价标准、以政民协作互动为运行逻辑，深刻处理好人民群众与全面深化改革的关系，提升人民群众的幸福感、获得感。