中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1000-5285(2020)06-0106-09 DOI：10.12046/j.issn.1000-5285.2020.06.014 孟德斯鸠主张，权力并非产生于高尚的市民道德，而是政府体制正确组织的结果，权力必须受到监督，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。”①因此，权力制衡理论是基于权力的腐蚀性和滥用性以及对权力的怀疑和警惕而建构的，“必须用以权力制约权力”。按照社会契约论，权力是以公众权利的让渡和认可为前提的，人民将权力让渡于国家，国家作为主权权力者以“利维坦”②式的面相出现，而被让渡出去的权利具有被滥用的可能性，也就是说权利存在着被权力侵害的可能性。因而，应当确定权力的界限，控制权力的存在和行使，依法有效地制约国家权力，制约和监督国家机关及工作人员。③历史的经验表明，反腐倡廉必然从运动式走向制度化和法律化。④研究监察法的立法目的和立法依据，构建以《监察法》为核心，以控制权力和保障权利为内容，以主体法、行为法和监督法为主干，以配套规定和其他监督规范为补充的监察立法体系，推进中国特色社会主义法律体系的丰富、发展和完善在当下反腐形势下尤为重要。2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》(下称《监察法》)，要求持续深化国家监察体制改革、推进反腐败工作法治化、规范化，“健全完善配套法规，制定同监察法配套的法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”。2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下称作《决定》)，明确国家监察委员会有权“根据宪法和法律，制定监察法规”。⑤2020年3月，按照十九届中央纪委四次全会部署，中央纪委国家监委今年将制定监察法实施条例。然而，在此次的监察法规制定过程中，不可避免地涉及法规制定主体、法规内容限定以及制定程序规制的问题，本文认为在制定主体层面，仅国家监委有权制定法规，监察规章不具正当性，各级监委及其办公厅(室)可以制定监察规范性文件，并避免“规章性质的文件”；制定内容层面，至少十类事项应纳入保留范围，非经授权不得补充或创制，绝对保留事项应严禁授权；制定程序层面，引入沟通与协商机制、关注决定与公布程序、构建与行政法规相统筹协调的机制、加快制定《监察法规制定程序条例》。 一、监察法规的主体规制 国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。⑥它表明我国国家监察机关实行垂直领导，各级监察机关都是国家的监察机关。《监察法》第36条规定监察机关各部门相互协调、相互制约的工作机制，设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。⑦在现实运作中，层级化的监察机关通常设立案件管理室、执纪监督室、案件审理室等业务部门，以比照《监察法》第36条的规定履行《监察法》赋予的职责。但从规范主义的研究视角来看，现行《监察法》并没有对各级监察机关的内部机构设置作出明确规定。依据《决定》⑧中国家监察委员会有权“根据宪法和法律，制定监察法规”的规定以及2020年3月的十九届中央纪委四次全会部署，二者都赋予了监察委以立法权。但遗憾的是《监察法》本身却没有确指具体的拥有前述立法权的主体，这是目前监察立法不可回避的问题。由此，下文将展开论证监察立法的主体限定问题。 对于监察法规之主体限定，旨在厘清何种级别和范围的监察机关有权制定监察法规。一方面，必须将监察法规的制定主体严格限定于作为中央一级国家机构之国家监察委员会；另一方面，基于我国宪法规定的政权组织形式和国家结构形式，结合监察法规的效力范围，有必要专门考虑“监察规章”和“监察规范性文件”有关诸多问题。 (一)“监察规章”和“规章性质的文件” 有论者结合本次修宪条款、立法效率原则，提出在本次宪法修正案⑨中第46条⑩、第51条(11)删除国务院及地方政府管理监察职权内容的背景下，授予省级监察机关以规章制定权有其必要性和现实意义。(12)这种观点有一定道理，但是，省级监察机关制定“监察规章”，无论是在宪制正当性上，还是在现实必要性上，都是值得商榷的。结合国家公权自行扩张的天然属性、国家监察权的中央事权属性、监察一体化的组织目标和“全国一盘棋”的改革目标、同级党政机关相对于本级监察机关的优势地位、反腐地域差异的实际程度以及监察活动的实践需求等多重因素，省级监察机关制定法规规章不仅与监察改革初衷不符，亦有违监察法治原理，造成“现实主义的缺失”，甚或导致各个省份在监察工作上各自为政、自行其是的尴尬局面。(13) 本文以为，监察法规本身并不具备宪制合理性，故而，无论是国家监察委员会的工作部门、派驻机构，还是各省、自治区、直辖市的监察委员会，都无权制定“监察规章”；举重以明轻，地市级、区县级监察委员会，以及地方各级监察委员会的工作部门、派驻机构，当然也都无权制定“监察规章”。此外，还需注意两个问题：第一，前述结论还隐含法律法规不得授权相关主体制定“监察规章”之意。因此，国家监察委员会、地方各级人大及其常委会也不得通过监察法规、地方性法规“授权”前述机构制定所谓“监察规章”。例如，国家监察委员会所属工作部门、派驻机构便不得以监察法规有关条款或者“已经国家监察委员会批准”为由，以其自身名义发布所谓“监察规章”。第二，结合当前各省高院频繁发布“司法解释性的文件”的现象，有必要对所谓“规章性质的文件”展开进一步学理研究和实践规制。鉴于我国监察机关并无规章制定权，且此职权本身不具宪制合理性，各级人大及其常委会应当高度重视对国家监委工作部门、派驻机构和地方各级监察机关制定规范性文件的活动开展必要监督，避免实践中前述机构藉以监察规范性文件的名义发布所谓“规章性质的文件”。
