中图分类号：D912.114 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2020)06-0088-13 持续深化国家监察体制改革、推进反腐败工作法治化规范化，要求“健全完善配套法规，制定同监察法配套的法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”①。2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下称作本次《决定》或者本次授权“决定”)，明确国家监察委员会有权“根据宪法和法律，制定监察法规”。监察法规在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中能够发挥何种功能与作用?其制定应当遵循何种价值追求和目标导向?监察法规的法律性质几何?其在我国法律体系之中处于何种地位、具备何种效力?本次《决定》针对监察法规规定的程序要求和监督模式，能否切实将其纳入法治轨道?本文将重点考察以上问题，以期对于深化国家监察体制改革、推动监察法学理论发展有所裨益。 一、监察法规的性质、作用与目标 2018年3月以来，中央纪委国家监委以“国监发”名义已经制发了多份规范性文件。有学者指出，“在制定监察法规方面，实践已经比理论先行一步了。”②监察法规作为一种法规范形式具有哪些性质及特征?其是否具备实践合理性和现实意义?如何从源头出发明确其制定应当遵循的价值目标? (一)监察法规的性质及特征 本质而言，监察法规是特定机构制定的在全国范围内监察领域施行适用的具有普遍拘束力的一种法规范形式。这至少包含四重特征，分述如下： 首先，监察法规是“法规”，不是“(狭义)法律”。这里的“法规”，是在我国立法层面区别于狭义法律的一种专门的法规范形式或者说载体。针对立法机关与其他机关在立法上的权限分配问题，不同的宪法体制可能有不同的解答，1982年《宪法》则确立了我国当前“国家立法权”之下多种(广义)立法权并行的立法权限配置格局：在我国，国务院可以制定“行政法规”，国家军事委员会可以制定“军事法规”，最高人民检察院及最高人民法院可以出台“司法解释”；但是，根据《宪法》第58条和《立法法》第7条的规定，只有全国人大及其常委会才能行使“国家立法权”，即，只有最高国家权力机关和它的常设机关制定的法律，才能称作狭义法律(congress law)，后者根据制定主体不同还区分为“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”。监察法规不是全国人大及其常委会制定的法规范，从法规范形式来看，它既不是基本法律，也不是基本法律以外的其他法律，而是法规。 其次，监察法规是具有“普遍拘束力”的法规。在德国，奥托·迈耶(Otto Mayer)的依法律行政原理影响极为深远，其主张国家必须“依法律而治”，各类国家机构皆须受法律约束，在此基础上，应当以“普遍拘束力”作为判断法律事项的标准，进而推得依法律行政的三项子原则：法律的法规创造力原则、法律优越原则和法律保留原则。③其中，法律的法规创造力原则认为，法规(Rechtssatz)是“由一般性标准显示构成要件，对符合构成要件的所有人就什么是法所作的规定”，合宪性法律的关键特征即在法规中宣告拘束的能力，由此一切法规均应由法律来创造。④据此观点，非经法律不得创造法规(法律事项)，普遍拘束力乃是法律区别于其他法规范的关键特征。不过，关于法律的法规创造力原则在我国的适用，相关理论和实务争议还比较大，其中一个主要的胶着点就是国务院是否具有职权立法权，本文对此不作展开。应该说，从我国宪制架构层面来解读狭义法律与法规之间的界限可知，我国宪法并没有采纳严格意义上的法律的法规创造力原则，也并没有在法规制定的层面采纳全面法律保留原则。也就是说，我国现行立法体制之下，亦即，有的法规范并非法律，仍可称其为“一般性规范”。从监察法规来讲，作为面向不特定多数人之规范性文件，它并不限于指向公民和监察内部的狭隘拘束力，而是进一步意味着对其他国家机构的“普遍拘束力”。⑤监察法规的这种拘束力，还意味着，关于某个具体事项，只要存在合宪合法的监察法规，即须以其作为执法、裁判依据而不得选择性适用，同时排斥了司法机关的直接审查。 再次，监察法规是关于“监察事项”的法规。从规范内容层面看，监察法规应当也只得针对监察领域有关事项作出规定，由此显著区别于行政法规、军事法规等在其他特定领域内适用的法规。所谓监察领域有关事项，主要指的是与监察主体、监察实体和监察程序等有关的事项。其中，监察主体有关事项主要包括监察组织、监察官等，监察实体有关事项主要包括监察监督、监察调查、监察处置等实体方面的职责分工和权限范围等，监察程序有关事项主要包括监督程序、问题线索管理和处置程序、立案程序、调查程序、处置程序等。与此同时，监察法规规定的有关事项，不得触及监察立法的保留事项，例如监察对象范围、监察留置等。 最后，监察法规是在“全国范围”施行适用的法规。作为“中央一级国家机构”的国家监察委员会所制定的法规，监察法规通常情况下在全国范围内生效施行，由此显著区别于地方性法规等仅在本地域内施行适用的法规；监察法规在民族自治地区、特别行政区和经济特区等地区，存在适用特殊性。结合我国《宪法》《立法法》有关规定，民族自治地方的人民代表大会(主要指自治区、自治州和自治县的人民代表大会)可以制定“自治法规”(自治条例和单行条例)；经济特区所在地之人大及其常委会(主要指经济特区所在地的省、市的人大及其常委会)可以制定“经济特区法规”。监察法规与地方性法规、自治法规和经济特区法规的关系问题，尤其是自治法规、经济特区法规能否对其作变通规定，值得进一步讨论。
