一、引言 公债是政府破产的原因。国债可能导致国家破产，地方债则可能导致地方政府破产。前者需要由国际组织和外国救助，属于国际法范畴。后者则是在一个主权国家内由上级行政机关或司法机关干预，属于国内法的领域。 在自由资本主义时代，公共服务的需求较少且单一，大量的服务由市场提供。然而，随着国家从自由法治国到社会福利国的转变，人们对政府提供公共服务的诉求在不断增长，小政府、少税收的理论被修正，其直接的结果是公共服务的价格虚高。20世纪中期以后，西方国家的政府职能扩大，财政赤字也因福利国家政策的推行而日趋严重。政府的税收规模日益增加，预算议会主义受到严重贬损。①近年来，西方各国越来越多的地方政府出现了债务风险，有的甚至宣告破产。虽然西方各国通过一定的法律程序处理破产问题，但未必都称其为破产，有的称为“支付不能”，有的称为“财政重整”。据公开资料显示，自20世纪30年代以来，美国已约有655次地方政府破产案例，日本也已有884个地方政府宣告财政重整。德国的《破产法》又称为《支付不能法》，其第12条规定了公法人破产问题。但根据德国《破产法》，联邦或州的财产不准许进入破产程序，这旨在维持国家和公共行政部门的职能。即便无力偿债或欠债过多，也只能靠国家或行政手段来解决。但受州监督的公法人的财产，在州法有特别规定时则可以进入破产程序。近年来欧洲经济危机导致州政府破产成为德国国内讨论的热点。 与西方国家不同，我国地方债产生的原因在于经济市场化背景下财政的地方分权。为重构中央与地方的财政关系，我国于1994年进行了分税制改革，把税源稳定、税基广的税种划给了中央，把税基较小、征收难度较大的税种划给地方。由此使中央财政收入占国家财政收入的比重从分税制改革前一年1993年的22％猛增至1994年的55.7％，此后维持在52％左右的水平；相应地，1994年地方财政收入所占比重较1993年骤降了32％。然而，中央财权增加，却没有相应增加事权；地方政府的财权锐减，但事权却反而逐渐增加。财权上收、事权下沉使地方政府的事权与支出责任非常不匹配，地方政府财政收支不平衡日益加剧。当地方政府土地财政难以维系时，发行地方债成为地方政府迫不得已的选择。然而，地方债的体制弊病和立法缺失又导致其滥发或超发，甚至一度失控。截至2016年，贵州和辽宁的债务率分别达到120.2％、197.47％，云南和内蒙古的债务率分别为111.23％、104.7％，均超过国际上100％债务率红线。②2020年的疫情使我国的地方财政面临巨大压力，也使地方政府的债务风险增加。 可以说，只有正视破产，将资不抵债的地方政府纳入破产的法律程序才能降低地方政府的财政风险。然而，长期以来我国对“政府破产”却讳莫如深，因为破产对于公有制经济与社会主义国家来说是禁忌。尽管我国经历了经济市场化的改造，企业破产得到理念与制度的认同，政府破产却仍处于意识形态的禁区。但近年来，越来越多的学者认识到，我国地方政府破产是可能的而且是必要的。如果地方政府还不起债，就应该让其破产。③尽管地方政府的债务以其税收作为担保(而且地方政府的税收在理论上可向未来无限延展，因而是很好的信用担保)，地方政府完全可以通过向后代人征税的方式清偿债务，但“远水解不了近渴”，在一定时间内，税收的数量毕竟是有限的。同一预算周期内的税收不足以偿还到期债务时，即当地方政府出现了债务违约时，就不得不“破产”进行财政重整。但地方政府破产只不过是针对其暂时的财政能力而不是针对其公共职能，资不抵债不能导致地方政府丧失主体资格。正如破产法专家曹思源所言：地方政府破产是指地方财政破产，并不等于政府职能破产。④因此，地方政府破产意味着地方政府的债务风险，破产对于地方政府而言只是一种经济运行危险的警示，并不会产生地方政府作为一个政治实体终结的结果。地方政府破产法律程序的适用只是为了避免政府陷入更严重的债务风险之中。⑤尽管地方政府破产可能会危及地方的政治秩序及社会稳定，导致政府公信力的贬损以及公共服务能力的降低，但地方政府破产是防范地方政府债务风险的有效机制：明确可预见的破产机制可以使地方政府时刻具有危机意识，重视财政可持续原则，对举债规模有所顾忌，倒逼政府成为“廉价”政府，从而达到防范债务风险的效果。另外，良好的破产程序能防止可能发生的道德风险。⑥因此，地方政府破产的结果是地方政府自我保护机制的启动——通过财政重整约束其各种非必要支出，通过预算和重整计划严格限制政府的不合理开支，恢复其偿债能力，形成对地方政府财政复兴的反向激励。可以说，对于地方政府而言，破产不是死亡而是重生。 我国地方政府的债务风险如何防范和化解?直接规定应对性的措施和预案只是权宜之计，而治本之策在于宪法体制的完善。因为，地方债及地方政府破产的债务风险背后隐含着宪法逻辑。为什么地方政府财政破产而行政不破产?因为地方政府“因公益而不倒”，政府作为公民权利的附属物，其存在的原因在于提供公共服务，只要公民权利的需求仍在，政府就没有破产的理由。而且政府提供的公共服务对应于一般纳税人，而地方债对应于特殊的债权。在对地方政府进行破产重整时，对应于一般纳税人的公共服务应当优先于地方债的债权，这是宪法人权保障原则的根本要求。毫不夸张地说，我国地方政府债务风险产生的根源在于宪法体制，如果预算的议会中心主义原则以及人大对政府预算的刚性约束确立的话，地方政府的发债权便能得到有效控制，从而能在源头上防范地方政府的债务风险。倘若我国央地之间事权与支出责任的法治化以及地方财政自主制度能够建立，那么地方政府独立承担偿债的主体责任才能确立，否则中央政府不可避免地要为地方政府的债务“背书”。怎样才能更好地处理地方政府破产案件?我国目前采取的单一行政手段虽高效但却有悖于公平原则，司法监督应当成为地方政府破产案件最终的保障性程序。我国目前地方政府债务责任的追究中，通常以法律责任甚至党纪责任代替宪法责任，导致权力与责任的错位，因而不能从根本上治理地方债的乱象。
