中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2020)10-0069-11 一、国家举借债务问题的现状及其宪法化 (一)国家举借债务问题的现状 随着世界上越来越多的国家开始采取较为积极的财政政策，国家从满足基本公共需求的传统角色逐渐转变为参与规划和形成并积极构建未来的引导者角色。我国作为一个幅员辽阔的发展中国家，政府更为经常地采取刺激经济、稳定就业等有助于推动经济发展和维护社会稳定的措施，其后果必然是公共财政支出的不断增加。 通常来讲，应对公共财政支出增加的手段无非就是增加收入或减少支出。在增加收入方面，具体手段主要包括以下几种：第一，增加税收；第二，国家通过从事经济活动盈利；第三，举借债务。在减少支出方面，可能的常用手段主要包括：第一，节约公权力自身的运行成本特别是行政成本；第二，大范围修改法律进而削减国家的社会保障支出。不难发现，增加税收、节约公权力运行成本和削减社会保障支出往往会遭遇极大的政治阻力。与这类手段相比，国家从事经济活动所面临的政治阻力相对较小，但该手段并非不受宪法约束。在我国，虽然宪法规定了公有制的主体地位和国有经济的主导作用，但国家从事经济活动不得对同行业私营企业家的基本权利构成侵害。①如果说国家不正当地从事经济活动尚且可能遇到一些来自私营企业家甚至来自消费者的阻力，那么国家举借债务则往往被视为一种“皆大欢喜”的增加财政收入的手段，毕竟举借债务意味着提前透支未来的公共财政，很多当代人根本不会关心对自己没有任何影响的“未来”。 与此相应，最近数十年，各国政府纷纷以举借债务的方式来满足不断增加的财政需求，举借债务已成为各国政府增加财政收入最为便捷的手段。这导致财政预算的最大问题已不再是支出的增加，而是债务的增加。特别是从20世纪70年代开始，财政赤字开始与全球金融体系挂钩。有学者认为，只要这一体系继续存在，就没有可能在一个可持续的基础上平衡预算，甚至有学者开始认为，财政平衡本身并不具有优点，预算失衡也不一定总是坏事。② 在我国，有数据表明，在2013年经过审计署进行债务甄别后，中央政府的直接债务约为9万亿元，截至2018年底，中央政府的债务余额已达到14.96万亿元，地方政府的债务余额为18.39万亿元，政府债务占GDP的比例为37.1％。总体而言，虽然我国政府的债务总额尚在欧盟规定的60％的警戒线之下，但这并不能否定我国政府债务逐年攀升的事实。 (二)国家举借债务问题的宪法化 如今，国家举借债务已经成为政治学、经济学和法学在公共财政领域探讨的核心问题。对于国家举借债务，在政治学界和经济学界存在很多质疑。首先，国家举借债务被称为国家财政最危险的收入方式，其可以使当代的人民产生一种错觉——国家的财政资金取之不尽用之不竭，这会进一步导致国家债务的攀升。③其次，由于公债的信用往往高于民间借贷，因此公债的发行会将相当一部分公民个人的资本吸纳到政府手中。即使是商业银行或者其他金融机构购买国家发行的公债，其资金同样间接来源于公民个人。根据新古典经济理论，国家在市场中作为额外的债务人增加了贷款需求，这一方面可能导致该国在特定时期内市场贷款利率的提高，另一方面往往会排挤私人投资者和私人资本的其他用途，即产生所谓的挤出效应(crowding-out)，④从而阻碍经济发展。最后，财政赤字的增加往往会导致货币超发，进而引发通货膨胀。有些学者认为，国家举借债务存在正当理由。例如诸多经济学者认为，国家举借债务可以在未来增加公民收入并降低税负，同时可以提高国家的总体税收。⑤基于政策稳定性的考虑，至少在经济衰退时期应当允许国家举借债务，财政收支系统可以作为自动稳定器发挥作用。⑥当然，国家通过举借债务资助经济的措施在多大程度上可以调控经济周期和阻止经济衰退，在经济学界争议很大。不过，一般认为，当存在非同寻常的经济停滞或衰退现象时，国家举借债务至少可以缓解危机情形。如果完全禁止国家举借债务，则容易引发逆周期财政政策。⑦政治学界普遍认为，当国家面临战争、经济衰退或其他重大危机时，举借债务可以维护国家、社会和市场秩序的稳定。即使不存在上述情形，国家举借债务也可能具有合理性。例如，一旦财政预算对收入或支出做出严重的错误判断，绝对禁止国家举借债务往往会导致短期内大幅度削减财政支出，这极其不利于国家应对突发事件。⑧当然，经济学界普遍认为，财政赤字应当有度，如果国家债务过高，那么长期来看会影响经济增长和劳动就业。⑨至于挤出效应，一些经济学者认为其通常仅存在于资本主义初期的自由竞争环境之中，当时生产力不发达，社会闲散资金不足，而在经济充分发展和资本极大充裕的时期，则不存在挤出效应。⑩ 不难发现，至少从经济学角度来分析，国家举借债务属于一种极其复杂的经济与财政调控手段，其对于国民经济的整体影响很难一概而论，诸多后果甚至具有不可预知性。然而，在本文主题内，最为关键的内容并非分析国家举借债务给预算政策、财政政策和经济政策带来何种挑战，而是探讨其给财政宪法带来何种影响，毕竟国家实施的任何行为都应当首先符合宪法，在从经济学、政治学等领域讨论国家举借债务的利弊与合理性之前，必须首先对其合宪性进行分析。既然我国政府举借债务的规模不断扩大，举借债务已经成为我国财政收入越来越重要的来源，那么宪法学界理应对这一现象予以回应，从而使财政宪法更好地发挥规范公共财政收入来源的作用。
