1993年中共中央认为反腐败斗争的形势“依然严峻”，2013年习近平在中央政治局常委会听取巡视工作五年规划时作出了反腐败斗争形势“依然严峻复杂”的基本判断，此后取得的“压倒性态势”或者“压倒性胜利”等表述，也均未改变这一基本判断。例如，党的十八大以来，“经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次)，处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人”。[1]中国共产党中部分高级干部的严重违纪、违法和犯罪案件，不仅影响党在人民群众心中的形象、破坏党的事业、冲击社会的公平正义法则和道德底线，而且还在无时无刻地警醒我们“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]因此，以反腐败为核心任务的新时期监察制度的改革与完善要特别关注体制和制度层面，要特别注意理清和把握其中的制度逻辑与基本脉络。 一、规划兼容的监察制度体系 我国权力架构中的监察力量曾经较为分散，专门性的监察制度各自为战，没有形成相互配合、协调衔接的制度体系。在宏观层面上，我们有国家的监察制度群和党的纪律检查制度群两套并行的组织架构，都以规制和治理腐败为目标。在微观层面上，国家的监察制度群既包括行政性质的行政监察、审计监察等，还包括司法性质的检察院的反贪、反渎等，造成了监察职能的叠床架屋、监察力量的支离分散和监察效率的低下丧失等问题。 例如，在涉及腐败的案件查办过程中，国家的监察机关与党的纪律检查机关、审计机关、检察机关在线索移送、证据认定和转换等事宜上不仅程序繁琐复杂，而且容易出现重复调查、串案翻供等情况。事实上，为加强在反腐败斗争中的密切配合与协作，中共中央纪委、最高人民检察院和监察部早在1993年就联合发布《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》，明确要求各省(自治区、直辖市)纪委、监察厅(局)、人民检察院、军委纪委和军事检察院，中央和地方的各级纪检监察机关和检察机关建立联席例会制度，及时移送属于对方管辖的案件并互相通报情况、密切配合，及时转送属于对方管辖的举报材料，特定情形下可以协商案件调查的主导机构或联合调查，协商决定交叉案件是否公开报道，区分违反党纪政纪和刑事犯罪并协调或报告上级机关来解决存在的问题。1996年中国共产党第十届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报明确提出，各省、自治区、直辖市都要在党委的领导下，成立由有关执法、执纪部门主要领导参加的反腐败协调小组，加强对查处大案要案的统一领导和协调。其中，中央反腐败协调小组由中共中央纪委、中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院和公安部等部门组成，各个国家部委和地方省、市、县(区)也设置有不同级别的协调小组。2008年中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，要求由纪委书记担任同级党委反腐败协调小组组长，加强对重大案件的协调、指导和督办。加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关的协作配合，完善跨区域协作办案及防逃、追逃、追赃机制，进一步形成惩治腐败的整体合力。2014年中央反腐败协调小组新设国际追逃追赃办公室，由中共中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、国家安全部、司法部和中国人民银行等单位组成，初步形成了专门性的国际追逃追赃工作协调机制。2015年中共中央办公厅还印发了《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》，详细规定了案件线索和案件的通报、移送等程序与案件查办过程中的配合、协调机制和纪律等事项，目的在于加强纪检监察机关、审判机关、检察机关和公安机关在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪、违法、犯罪案件中的协作配合。但这些措施多属权宜之计，实质上是国家的政策性规定或党内法规的规范性文件，并未形成稳定的制度，仍然亟须筹建统一的国家监察体制。 在统一的国家监察体制尚未建成的制度安排下，国家的监察机关与党的纪律检查机关无法实现兼容配合、衔接协调。一方面，原《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《行政监察法》)赋予国家各级行政监察机关“两指”的实施权力，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)则赋予国家各级检察机关职务犯罪的侦查权力，就理论层面而言，均可以在未获得同级党委、纪委同意的情形下直接查办相关案件。尽管在实践中，各级行政监察机关在重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等“三重一大”事项上，一般依附于同级纪委，并且最终受到同级党委的领导。但是，检察机关却可以按照司法程序直接查办中央国家机关的司局级干部和省、区、市党委管理的干部，往往造成违纪并且同时违法的党员领导干部在未受到党纪处分之前就被司法程序控制，从而出现有的党员领导干部“带着党籍、党内职务蹲监狱”等尴尬情形。这既违背了“纪在法前”的党内法规与国家法律关系的基本原则，也与“党管干部”的政治惯例相抵触。而自党的十八大以来，在国家审计领域，审计工作实现了对党的机关和人大机关、行政机关等审计监督的全覆盖，同时严格执行“纪在法前”“党管干部”“党的领导”等基本原则和政治惯例，在审计监督涉及党政领导干部时事先报告同级党委决定。另一方面，各级政府在开展综合性的具体业务工作时，往往设立领导小组、协调小组、联席会议等议事协调机构，并将监察机关和党的纪律检查机关共同纳入其中，承担监督功能以满足形式合规。例如，中央纪委、监察部参与的各类议事协调机构的数量曾经达到了125个，各省级纪律检查机关参与的各类议事协调机构的数量更是达到了4619个，[1]造成了“主责、主业不清”‘耕了别人的田，荒了自己的地”等职责错位现象。此外，议事协调机构的日益增多，还直接导致了“钱穆制度陷阱”，在一个制度出现问题时，制定另一个制度以弥补，长此以往，制度越来越繁密但问题却层出不穷，形成了有限的社会资源与庞大的制度需求之间的巨大张力，这也是2014年纪检监察机关全面推行内设机构调整的实践背景。 因此，兼容的国家监察制度体系要求，国家监察机关与党的纪律检查机关在新时期继续实行合署办公，向同级党委全面负责。统筹设立内设机构和人员调配，实行“一套工作机构、两个机关名称”，既履行党内监督职责，也承担国家监察职能。国家监察机关与党的纪律检查机关，既是国家监察的主体，也是党内监督的主体，两者在对象、职责范围和手段措施等方面存在着一定范围的重合。同时，国家监察和党内监督又各有侧重，国家监察，更多地突出国家公职特征，侧重于监察对象遵守宪法、法律、政纪等情况的监察；党内监督，则以政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律为监督的核心内容，强调“把纪律、规矩挺在前面”。实现国家监察和党内监督的衔接协调，应当本着“不冲突、不留白”的原则，以整合反腐败力量为目标，独特性、个别性的党内法规不妨自成一体，重要性、普遍性的党内法规要实现与国家法律的有机衔接和运行协调，[3]最终形成真正“有效管用”的国家监察制度体系。
