坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是中国国家制度和国家治理体系的显著特点，[1]是中国特色社会主义民主政治发展的总体框架和基本规律。党的十九大报告指出：“三者有机统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”[2]36那么，这一框架如何作用于我国的政治体制改革？民主政治实践如何反映这一规律？纵观改革开放40多年的历史，政治体制改革虽从未淡出视野，但大规模的制度性变革却不多见。已经取得很大成绩、完成阶段性任务的国家监察体制改革十分典型。作为“事关全局的政治体制改革”，回顾并解析其过程将是理解政治体制改革规律的重要方式。本研究旨在通过分析国家监察体制改革的实践，说明坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是具体的，表现为共同体现、不同侧重、动态平衡的特点，在此基础上进一步提出重视宪法的政治体制整体改革方案能够有效地坚持三者有机统一。 一、人民当家作主的制度建设 在我国，人民是国家权力的拥有者，实现一切权力属于人民是所有政治的目标。这是中国特色社会主义民主政治的根本属性，也体现在中国共产党的政策之中。[2]35-36国家监察体制改革的直接内容是实现人民当家作主，它既是人民行使国家权力的有效表达，也是通过国家机构体系实现权力分工和权力监督的反映。 (一)丰富和发展人民代表大会制度 监察委员会是人民的监察委员会，“在党中央统一领导下行使公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。”[3]这一宣示并不是抽象的，而是具体的，关键在于它提供了人民行使权力的新通道。这是证成国家监察体制改革推进人民民主的最主要依据。 人民民主是社会主义的生命。[4]123这一论断揭示了社会主义制度的本质，它继承了近代以来人类政治文明的重要思想和先进成果。问题在于，人民如何体现国家主人的地位？这就构成了现代制度设计的根本性问题。它在社会主义国家也不例外。恩格斯认为：“无产阶级革命将建立民主的国家制度，从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治。”[5]239对无产阶级来说，他们必须“把民主共和机构保存起来作为他们运动的工具”[5]460。列宁进一步论述了人民代表的意义，“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且一定要是全民的按普遍、平等、直接和无记名投票的选举制选出的和立宪的会议。”[6]519新中国成立后，我们开始建设人民代表大会制度，它在1949年《共同纲领》中就已被确认、在“五四宪法”中正式建立起来，是我国的政体形式和根本政治制度。“这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的。”[7]这也为现下政治实践所确认，党的十九大报告中指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”[2]37 人民代表大会制度的内涵是极为丰富的，人民代表大会是国家权力机关，全国人大是最高国家权力机关。国家监察体制改革直接针对人民代表大会制度，所以它是针对宪法保留事项的改革。[8]从内容上看，改革“将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系”[3]，说明监察委员会是人民代表大会制度之中的国家机构。它有两层含义：其一，监察权力是一种国家权力，而不是社会权力、政党权力；其二，监察权力并不是最高的权力，而是由最高权力派生出来的一种权力，它服从于最高权力。这表明监察委员会还必须接受人民的监督，对人民负责，进而演化出一系列针对监察权的控制方式，表现在制度上就是宪法第126条规定的“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”这些皆可以视为人民代表大会制度的内容。问题在于，目前各级人大对同级监察委员会的监督是否充分，对此存在着较大的争议。[8]这也是对于人民代表大会制度是否完备的争议。 (二)权力分工与权力监督 国家监察体制改革的直接效果是在国家机构体系中组建了一套新的国家机关——监察委员会。宪法明确规定，作为国家的监察机关，监察委员会依法独立行使监察权，对所有行使公权力的公职人员进行监督。可见，社会主义宪法主张权力受到监督，[9]105监察委员会本身就是一种独立的监督权力设计。 国家权力配置是一个复杂的系统，任何权力体系的设计都要遵从一定的逻辑。在孟德斯鸠看来，一切有权力的人都容易滥用权力，“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[10]185。马克思和恩格斯在批判资产阶级统治时明确指出了权力滥用的恶果。马克思主义认为，在阶级社会里，从社会分离出来的国家是阶级矛盾不可调的产物，国家权力必然用来维护统治阶级的利益。“这些机关，而其中主要的是国家权力，为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主宰。”[11]227这样一来，权力就异化、变质了，拥有权力的人开始追求自己的特殊利益。马克思主义也承认权力之间相互制约和监督的必要性。马克思深切地认识到，分权学说作为资产阶级统治的“永恒规律”是因为“王权、贵族和资产阶级为夺取统治而争斗，因而，在那里统治是分享的，那里占统治地位的思想就会是关于分权的学说”[5]99。他肯定分权学说带来的进步意义，并指出分权的实质“是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工”[12]224。马克思高度赞扬了1831年《黑森宪法》确立的分权体系，“没有哪一部宪法对执行机关的权限做过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关以如此广泛的监督权。”[13]596-600马克思认识到，在权力滥用和腐败的情况下，人民的自由和权利就会受到侵犯。
