在全球化和知识经济的大背景下，留学已经成为国际高等教育领域最具代表性、最为活跃的现象之一。据经济合作与发展组织估计，2017年有530万学生跨越国界寻求国际教育经历，比1998年的200万学生大幅增加。[1]留学生流动所产生的影响远远超出了个体和高等教育的范围。作为国际化的一个重要维度，吸引留学生对于在“全球人才竞赛”中提高国家竞争力至关重要。随着近年来全球教育市场的迅速发展，传统留学生接收大国以及新兴留学生接收国纷纷出台政策发展留学生教育，且取得了一定的成效。然而，随着世界范围逆全球化现象不断涌现，逆全球化对留学生教育提出挑战。世界范围的留学生教育何去何从，成为国家和高等教育机构不容回避的现实问题。 我国已成为亚洲最大的留学生接收国。最新出台的教育部等八部门《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》明确提出，“要形成更全方位、更宽领域、更多层次、更加主动的教育对外开放”[2]。结合传统留学生接收大国和新兴留学生接收国家的相关政策和举措，本文通过探寻全球范围留学生教育改革和发展的共同特征、面临的挑战与趋势，以期对我国来华留学教育未来发展及走向提供参考。 一、“智力大竞赛”：全球留学生教育的基本特征 21世纪以来，全球范围内各国对人才资本的竞争日益激烈，留学生教育呈现出明显的共同特征。采取国家“品牌”海外推广和市场营销活动等留学生招生策略；从仅对留学生数量的诉求转而对留学生教育质量的关注，注重提高留学生就读体验和满意度；加强对留学生教育的监管和质量认证，对教育代理人或者中介商的监管成为国际教育中至关重要的组成部分；整合多部门力量和引入政策工具，加强政府之间以及与大学和外部组织之间政策协调，建立系统化的留学生教育协同治理体系。 (一)制定国际教育战略：留学生教育战略布局 吸引和招收留学生对于在全球化世界中增强国家竞争优势至关重要，这个竞争被称为“智力大竞赛”(The Great Brain Race)[3]。在这一背景下，不论传统留学生接收大国还是新兴参与者，都将努力吸引国际高水平人才置于国家的优先发展战略，试图扩大留学生市场份额以期为国家创新议程作出贡献。 传统的留学生接收国充分认识到留学生教育的重要战略意义，颁布国际教育战略，明确将接收留学生作为国家战略的一部分。2012年美国颁布《全球性的成功：国际教育及参与(2012-2016年)》，提出通过国际教育加强美国教育和提升国家的国际竞争力的目标。英国是较早通过制定国家战略指导国际教育的国家。1999年6月，英国政府实施第一期“首相倡议计划”(PMI)，提出由英国文化协会负责“英国教育”(Education UK)全球战略，致力于新增5万名国际学生到英国留学，并制定了一系列举措提升英国作为留学生接收国的吸引力。2006年至2011年，英国政府实施二期“首相倡议计划”，致力于保持英国国际教育的领导地位，持续增加英国的留学生数量。继2013年7月颁布《国际教育战略：全球增长和繁荣》后，2019年3月英国政府发布新的《国际教育战略：全球潜力与全球增长》，计划到2030年将教育出口总值提高到每年350亿英镑，将留学生总数提高到60万。[4]如今国际教育已成为加拿大联邦政府优先发展的工作，加拿大政府先后颁布《国际教育：加拿大未来繁荣的关键驱动力量》(2012年8月)、《加拿大国际教育战略：利用知识优势，推动创新与繁荣》(2014年4月)以及《立足成功：国际教育战略(2019-2024)》。澳大利亚政府于2016年10月发布《国际教育2025国家战略》力图通过提升国际教育在全球市场的竞争性，进而保障澳大利亚在教育、科技、创新领域的全球领先地位。新西兰教育部2018年8月发布的《新西兰国际教育战略(2018-2030年)》旨在充分发掘国际教育在促进新西兰教育的社会功能、经济价值、文化效益中的潜力。[5]法国在2018年12月出台“欢迎来法国”战略，提出“2027年前实现接收50万留学生”的目标。法国政府将新增1 000万欧元资金支持“欢迎来法国”战略，旨在提高法国高等教育的国际吸引力。[6] 除留学生教育的传统竞争者外，包括芬兰、俄罗斯在内的新兴参与者也相继颁布国际教育战略，明确将吸引留学生作为战略的重要组成部分。芬兰在国际化战略《2009-2015年芬兰高等教育机构国际化战略》中指出，国际环境以及芬兰社会和高等教育发生了变化。芬兰的高等教育系统落后于其竞争对手，因此需要一种新的战略，并为国际和国内环境的变化提供更多理由。[7]2019年8月，俄罗斯联邦科学和高等教育部颁发了《2019-2024年国家教育项目》文件，其中明确将“教育出口”作为优先项目，划拨专门经费支持俄罗斯海外办学。[8] 我们可以从许多国家的相关政策和文件中清楚地看到，不论是传统留学生接收国还是新兴参与者，各国都日益重视留学生教育对提升国家竞争力的重要作用。这些国家战略文件总体上显示出强烈的新自由主义取向，国际化通常与响应全球市场的基本理念联系在一起。但是，不同国家的战略理念有所差别、各有侧重。自20世纪90年代以来，许多发达国家的留学生教育越来越受到商业精神推动，特别澳大利亚、加拿大、英国将留学生教育视为一种商品[9]，努力通过吸引更多的留学生获得保持一国国际竞争力所需的人力资源[10]或者通过留学生创收[11]。美国和加拿大将在全球范围内“吸收、培养和使用”留学生作为引进人才和外部智力的重要手段，通过招募留学生来吸引他们成为未来的移民。[12]与这些发达国家不同，包括中国在内的留学生教育的新兴参与者，如马来西亚、俄罗斯，留学生教育战略定位还包括通过招收留学生促进实现大学国际化的政策目标，促使大学更具全球竞争力。正如阿特巴赫(Altbach，P.G.)和奈特(Knight，J.)指出的，发展中国家寻求吸引留学生到他们的大学以提高院校国际化水平并获得声望。[13]随着新兴国家寻求发展世界一流的研究型大学，高等教育领域的国际化特别是留学生教育已经成为国家政策的重要组成部分。[14] (二)国家品牌推广和市场营销行动：留学生招生策略 除了留学生教育的传统竞争者，如美国、加拿大、澳大利亚和新西兰外，包括新加坡、马来西亚在内的新兴竞争者都在留学生市场营销方面投入了更多的资金。[15]与此同时，像芬兰和波罗的海国家这样的新的“提供商”也在加紧步伐进入这一领域，进一步加剧了全球范围内对留学生竞争的人才竞赛。[16]许多国家制定了海外教育品牌推广和市场营销活动。[17] 英国、澳大利亚、加拿大已建立由国家推动、系统的组织架构式的国家教育品牌推广和吸引留学生的市场营销活动。澳大利亚教育品牌推广主要由国际开发署(the International Development Programme，简称IDP)教育集团协调，并得到了澳大利亚国际教育组织(Australian Education International，简称AEI)的支持。在澳大利亚《国际教育2025国家战略》中明确指出将确保澳大利亚在全球国际教育领域开展具有竞争性的市场营销活动。在未来十年中，澳大利亚将致力于大幅扩展其市场准入，特别是在新兴地区的市场拓展。英国在较早时候已成为留学生重要的“进口国”之一。1999年，布莱尔(Blair，A.C.L.)政府提出“总理国际教育倡议”力图继续扩大英国的国际教育市场份额，更充分地巩固国际学生的商品化。[18]通过英国文化协会(British Council)成功地将国际教育组织集中化，开展了大规模的营销活动，创建了“英国教育”品牌并管理相应的海外营销策略以推广英国的国家教育服务。[19]2019年3月，英国政府发布的《国际教育战略：全球潜力与全球增长》中罗列了五项“跨界别的策略行动”，其中一项为任命“国际教育领军人物”，负责领导海外活动，开拓国际机会，在新建立的市场中发展强有力的国际伙伴关系，帮助应对挑战和障碍。2020年6月，英国政府宣布，即将退休的埃克塞特大学(University of Exeter)副校长史密斯(Smith，S.)教授同意担任国际教育冠军的新职位，该职位的设立是为了增加在英国的留学生数量。[20]长期以来，加拿大致力于开发国家教育品牌，在2007年由加拿大外交与国际贸易部(DFAIT)与加拿大教育部长理事会(CMEC)合作开发创建了“加拿大教育”(Educated Canada)。该国际教育倡议包括“四大支柱”战略：创建加拿大教育品牌、开展针对优先市场的教育营销活动、提高加拿大在主要国际教育交易会(如NAFSA，EAIE)上的影响力、为那些寻求在海外市场招收留学生的加拿大大学和学院提供更好的服务。该倡议的内容还包括促销和广告举措，加强在关键市场的国际代表性以及为机构开发和传播市场情报。[21]2001年，新西兰推出了“新西兰教育”(Educated in New Zealand)品牌，促进新西兰成为学习目的地和推广“新西兰教育”品牌。[22]政府在五年内拨款350万美元开发“品牌”，包括支持“一站式”网站，并利用一家私营公司的服务来制定一项国际营销计划，该组织将自己描述为“政府独立，政府认可和产业所有”。2004年6月，对“新西兰教育”国际营销的控制权移交给了“促进和公关参考小组”，国际教育的核心资金从政府转移到了工业部门，其职能包括“代表新西兰的教育出口产业进行宣传”“协助新西兰政府及其机构制定与教育出口产业有关的政策”。[23]
