近代以来，中国开启以“权力下乡”为主要内容的国家政权建设运动（黄家亮，2018），而抽象的国家政权建设目标需要转化为一系列自上而下、具体可操作的政策规范予以施行，执行政策遂成为贯彻国家治理意图的关键和基层政府的主要工作内容。尤其在社会日趋复杂与多元的背景下，新的问题和挑战不断涌现，国家更加迫切地追求有效治理，着力点则在于确保政策顺利落地。然而，较多研究表明政策执行并非文本向现实的自然、简单过渡，制度设定和现实之间往往存在鸿沟并导致执行陷入困境（Elmore，1978；丁煌，2002）。除最直接的执行失败外，更有执行力弱化、变通执行、选择性执行等（宁国良，2002；丁煌、定明捷，2004；周雪光，2008；于书伟，2019），都在不同程度上制约着治理目标的实现。如何增强政策执行力，确保政策无偏差落实成为学者关注的焦点（唐仕军，2007；谢庆奎、陶庆，2007）。 一、基层政策执行及相关理论解释 一般来说，政策执行涵盖科层体系的政府和非程式化的民众，政府负责制定并向下推行政策，提供政策运行所必需的各类资源并创设出相应的环境条件，民众作为政策目标群体，多是被调整或改造的对象。而政策执行则是在既有制度、资源和环境框架下，相关主体间的互动整合过程，通过规避或约束政策相关主体的偏差行为，将不同主体整合进政策目标中（王学杰，2008）。从现实情况看，虽然科层体系整体性地涉入政策过程，但存在着职责分割，乡镇层级以上通常负责制定政策，政策文本在政府层级间进行传递和调整，乡镇及以下则实际执行政策，将文本中的各项规定转化为现实。政策效能发挥虽受到政策制定的影响，更受制于政策的具体执行情况（周国雄，2007），且后者往往对政策效用的实现更为关键，政策的执行成效不仅决定着治理目标实现与否，更影响着国家的整体治理水平。 乡镇政府作为科层体系末端，主要工作内容和职责即是执行上级政府交付的任务与政策（许才明，2009；徐元善、周定财，2013），如何将纷繁复杂的政策推行下去，考验着乡镇干部的能力和智慧。从主体角度看，乡镇在执行政策中牵扯到乡镇政府、村级组织和村民三重主体，各主体因所处的结构位置、文化背景不同而形成差异性的政策认知，由此在政策执行过程中除合作外，更会出现冲突甚至是对抗（王学杰，2008），使政策落实具有不确定性。而将乡镇政府、村级组织和村民统合进政策执行过程中进行考查是必要的，因为这三者构成完整的基层政策执行链条①，包含着政策文本与现实、国家与民众、执行者与目标群体等政策要素，只有将他们置于同一情境中考察，才能够清晰、全面地把握政策执行全貌。有鉴于此，笔者聚焦于微观政策执行过程中的相关主体，探究政策在基层是如何顺利执行？这不仅有助于我们理解政策执行的具体实践，更能展现政策相关主体间的关系与互动逻辑。围绕该主题学界大体形成结构性、利益激励和能动者三种视角。 结构性视角聚焦科层体系本身，认为科层结构中的权力关系和制度建设是政策顺利执行的保证。中国在整体上采取上下分治的垂直治理体制（曹正汉，2011），通过行政发包将否决权、属地管理的事权、人事权在科层体系内部进行分配（周黎安，2017：35-36），科层体系中的上级对下级具有完全管理权，并由此形成压力型体制（荣敬本等，1998：28）。为完成特定任务，科层体系发展出多种管理和动员方式：一是“目标责任制”，在体系内部以及国家与社会间构建出一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系，上级政府向下级政府下达指标、分解任务并量化考核，通过将责任与利益捆绑来强化对下级政府的监督和控制（渠敬东等，2009；王汉生、王一鸽，2009）。二是“一票否决制”，即一旦某项任务或者指标没有完成，则视其全年成绩为零并加以惩处的制度安排（荣敬本，2009），通过此种方式确保上级关切得到下级的充分重视。三是运动式治理，为解决治理资源不足的问题，中央政府往往通过自上而下的政治动员突破原有的常规治理结构，集中各方力量和注意力完成特定任务，当特定任务完成，运动也随即终止（周雪光，2012；冯仕政，2011）。虽然上述具体制度安排存在差异性，但都依托于科层体系内的结构性权力，一旦权力基础消逝，制度效力将随之瓦解。 利益激励视角主要关注如何在政策执行中给予执行主体充分的激励，提高完成任务的积极性，而基层执行激励主要存在于上级政府对乡镇、乡镇对村级组织两个层面。首先，乡镇干部是正式行政官员，受到严格的专业训练并具有丰富的行政经验，与上级具有明确的职位等级结构和服从关系（韦伯，1993：83），对乡镇干部的激励多以职务稳固抑或是晋升为主（周黎安，2007）。其次，村干部实际处于正式官僚序列外，与乡镇之间属于软约束状态，拥有更大的退出权。乡镇向下推行政策必须要得到村干部的支持和配合，因此对村干部的激励尤显关键。为提高村干部执行政策的动力，乡镇政府在下达任务时多会视完成程度规定奖励等级，工作完成的越好，所得到的经济奖励就越高（吴毅、吴淼，2003：162-163）。而当政策本身的瞬时性激励不足时，乡镇还会通过利益置换来调动村干部积极性，即在其他工作或项目建设上给予村干部私人利益，换取村干部在该项工作上的配合（狄金华，2019）。除此之外，乡镇还会以默许村干部搭车收费、将村集体财产化公为私的方式满足其牟利性需要，维持相互间关系并获得村干部的支持（贺雪峰，2007）。但需要注意，激励要维持在适度水平，激励过低会导致执行动力不足，而激励过强则会导致执行者采取非合作博弈能获得的收益大于成本，从而具有强烈的变通意愿，容易在政策执行中各行其是，甚至对上欺瞒（丁煌、定明捷，2004）。
