新冠肺炎疫情下世界卫生组织面临的挑战及其应对

      新型冠状病毒肺炎(新冠肺炎，COVID-19)疫情在全球的快速蔓延，凸显了加强全球卫生治理的紧迫性。作为全球卫生治理的核心，世界卫生组织(世卫组织，WHO)在疫情发生后采取了一系列的行动，在指导和协调全球应对疫情方面发挥了重要作用。然而本次疫情也暴露了全球卫生治理体系特别是世卫组织的一些短板。面临共同挑战，国际社会需要加强对世卫组织的支持，强化其在全球卫生治理体系中的作用。

      全球卫生治理的定义和关键职能

      全球卫生治理(global health governance)是指国家、政府间组织以及非政府行为体通过正式或非正式机构、规则及程序来应对需要跨国界集体行动加以有效解决的卫生挑战。①

      全球卫生治理旨在解决全球卫生挑战。科普兰等人认为全球卫生的概念源于国际卫生和公共卫生，它将全世界所有人的健康改善和实现所有人的健康平等作为优先事项，强调跨国卫生问题、跨国健康议题的决定因素和解决方案，主要关注那些超越国界、直接或间接影响健康的问题。②国际卫生主要关注本国以外国家的健康问题，特别是低收入和中等收入国家的健康问题，而公共卫生主要关注影响特定社会或国家人口健康的问题，类似于国家卫生的概念。因此，全球卫生不但关注国际卫生问题和公共卫生问题，也关注跨国卫生问题。

      随着全球化的发展，全球卫生挑战的数量和种类日益增长。全球化从四个方面对国家和其他行为体开展国际合作产生影响：一是全球化导致或加剧了跨境卫生风险；二是卫生治理中非国家行为体的数量和影响程度不断增长；三是全球化难以维系甚至加剧了已有的经济、政治和环境问题；四是全球化导致各国政府独自或与其他国家合作应对全球卫生挑战的政治和实践能力下降。③菲德勒认为全球卫生挑战除了传统的直接跨境威胁外，还包括其他传染性和非传染性健康危害、卫生基础设施问题，以及不断恶化的影响健康的社会因素问题。④

      相比于国际卫生治理，全球卫生治理的参与行为体更加多样，除了传统的国家、政府间组织外，公私合作组织、非政府行为体也在卫生治理过程中发挥着巨大的作用。公私合作组织中既包括提升卫生技术获取的合作机制，如疫苗先期市场承诺(AMCV)、全球疫苗免疫联盟(GAVI Alliance)、全球基金(Global Fund)、国际免疫筹资机制(International Finance Facility for Immunization)等，也包括药物和疫苗开发伙伴关系，如被忽视疾病药物研发倡议(Drugs for Neglected Diseases Initiative)、国际艾滋病疫苗倡议(International AIDS Vaccine Initiative)、疟疾药品事业会(Medicines for Malaria Venture)、疟疾疫苗倡议(Malaria Vaccine Initiative)、结核病药物研发联盟(TB Alliance)等。非政府行为体如克林顿基金会、盖茨基金会、洛克菲勒基金会等也都发挥着重要作用。不过全球卫生治理参与主体日益多元，也导致全球卫生治理机制的复杂性，形成了一系列相互重叠的机制或机构“集群”(clusters)。⑤这种复杂性将会造成全球卫生治理领导力的缺失，同时也会影响治理的效果。世卫组织就曾指出，全球卫生体制结构日益复杂，鼓励建立新组织、新筹资渠道和新监测体系，却不优先对已有的机制进行改革，使得情况更加恶化。⑥

      综合已有文献(见表1)，为应对全球卫生挑战，全球卫生治理机制至少需要强化以下关键职能。第一，领导和管理。该项职能为全球卫生治理提供总体战略方向，例如建立指导政策制定的规范、价值和规则，确定优先事项，组织全球公共卫生谈判和构建共识，倡导跨部门的全球卫生合作，以及在全球和区域层面推动促进实现全球卫生治理目标的伙伴关系。

      第二，全球公共物品供给，特别是与知识相关的公共物品的供给。例如提供统一的规范、标准和指导方针，鼓励新技术的研发，探索、发展和供给新健康工具，以及共享相关知识等。全球公共物品的供给需要充足和可持续的资源，这需要设计一个有效的治理安排来克服搭便车问题。

      第三，外部性管理。该项职能主要是防止或减轻一国状况或决定对其他国家带来的负面影响，如卫生监测和信息共享，协调全球疾病防范和应对等。但是国家主权的存在和国际问责机制的欠缺导致外部性管理比较困难，例如，政府可能出于对经济影响的担心而推迟对疾病暴发的披露。

      第四，动员全球团结。该项职能主要是通过国际援助来帮助相关国家克服卫生挑战，这包括全球卫生的联合融资，如发展融资、卫生发展援助等，以及能力与技术援助、危机中的人道主义干预、为弱势群体代理发声等。

      

      资料来源：Jamison,D.,Frenk J.and Knaul F.,"International Collective Action in Health:Objectives,Functions and Rationale",Lancet,351:514-17,1998; WHO,"World Health Report 2000:Health Systems:Improving Performance",Geneva:World Health Organization,2000; World Health Organization Commission on Macroeconomics and Health,"Global Public Goods for Health:The Report of Working Group 2 of the Commission on Macroeconomics and Health",Geneva:World Health Organization,2002; Moon,S.,Szlezák N.,Michaud C.,Jamison D.,Keusch G.,Clark W.and Bloom B.,"The Global Health System:Lessons for a Stronger Institutional Framework",PloS Medicine，7(1):1-5,2010; Jamison,D.,Summers L.,Alleyne G.,Arrow K.,Berkley S.,Binagwaho A.,Bustreo F.,Evans D.,Feachem R.,Frenk J.,Ghosh G.,Goldie S.,Guo Y.,Gupta S.,Horton R.,Kruk M.,Mahmoud A.,Mohohlo L.,Ncube M.,Pablos-Mendez A.,Reddy S.,Saxenian H.,Soucat A.,Ulltveit-Moe K.and Yamey G.,"Global Health 2035:A World Converging Within a Generation" The Lancet,382(9908):1898-1955,2013; Frenk,J.and Moon S.,"Governance Challenges in Global Health",New England Journal of Medicine,368(10):936-942,2013; Van de Pas,R.,Hill P.,Hammonds R.,Ooms G.,Forman L.,Waris A.,Brolan C.,McKee M.and Sridhar D.,"Global Health Governance in the Sustainable Development Goals:Is It Grounded in the Right to Health?",Global Challenges,1(1):47-60,2017; Batniji,R.and Songane F.,"Contemporary Global Health Governance:Origins,Functions and Challenges",in The Handbook of Global Health Policy,Edited by Garrett,W.B.,Gavin Y.,and Sarah W.,John Wiley & Sons,Ltd.,2014.