中图分类号：F062.1；DF31；D922.6 文献标识码：A 文章编号：1672-6995(2020)11-0008-06 党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位[1]。各级政府部门应当全面贯彻新时代高质量发展的要求，不断消除影响经济社会发展不平衡不充分的因素，不断提升政府行为公信力和执行力。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年出台的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》等指导性文件中，肯定了行政裁决在促进自然资源领域民事纠纷得以实质性解决的定位，鼓励继续发挥行政裁决高效率、低成本、广口径的优势。在统筹土地、林地、草原、海域等各类自然资源权属争议行政裁决机制的基础上，应当结合自然资源资产的本质属性和新的管理目标，及时制定自然资源权属争议行政裁决统一适用的规范，充分发挥行政裁决的科学性、创新性与有效性，推进各类自然资源权属矛盾纠纷得到及时妥善解决。 1 统筹完善自然资源权属争议行政裁决制度的必要性 我国自然资源权属争议的行政调处与化解工作起步较早、基础较好，与其他调解处理方式相比，行政裁决在自然资源权属争议解决方式中具有特殊优势。1989年7月，为贯彻实施《土地管理法》，解决土地权属争议，原国家土地管理局下发了《关于确定土地权属问题的若干意见》([1989]国土[籍]字第73号)。一些地方也积极探索制定土地权属争议行政处理办法，如1989年安徽省人民政府制定实施的《安徽省土地权属争议处理办法》(皖政[1989]42号)。2005年4月，国务院下发《关于2005年深化经济体制改革的意见》(国发[2005]9号)，其中进一步明确“建立土地权属争议调处机制”的要求，之后各地相继颁布实施一系列有关规范土地权属争议调查处理的政府规章或者规范性文件。其中，北京、上海、福建、安徽、黑龙江等省市陆续出台土地权属争议调查处理办法共34个规范性文件，现行有效30个，逐步形成调解、行政裁决以及行政复议等多层叠加的土地权属调处制度构架，并取得了明显的实施效果。党的十九届三中全会后，国务院按照“两统一”职责(统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责)组建了新的自然资源主管部门，凸显对自然资源产权管理制度的全局性、统一性与规范性要求，为此，原先分部门独立存在并对某类自然资源产权争议发挥调处功能的行政裁决制度需重新考量定位，对内平衡与其他相关自然资源调处机制并存有序，对外协调与司法审判制度沟通衔接，最终实现“定分止争”的行政司法功能。这对依法妥善处理土地征收、征用及补偿等行政争议问题也具有一定的借鉴意义。 1.1 实现“分配—管理—确认”回溯裁决 在统一、高效、便民的自然资源管理机制下，对民事争议解决方式所提出的技术性、专业性要求明显提高。相较于行政诉讼、行政复议等其他权属争议解决方式，行政裁决更有利于发挥行政主管部门专业、居间、简便、效能等优势。在确认土地、矿产、森林和林木、草原、海域等自然资源权属争议时，自然资源管理部门既是民事权益的登记许可主体，又是民事权利行使的行政监督与保障主体，亦是相关管理制度的制定者和执行者，因而对自然资源权属争议的发生事由、证据采信以及评判标准等均可以结合现有技术手段进行调查核实与评估测算，能够充分运用现有登记资料和成果作为权利归属裁决的依据。 1.2 衔接“历史—现状”双向裁决 从实践中看，自然资源权属争议多源于历史上形成的使用权主体与依法确权登记主体不一致等情形，司法审判基准中缺乏争议主体所举相关权属来源材料真实有效的判断标准。例如，在早期土地权属管理工作中，因存在技术条件不足，勘测、指界不够严谨等问题，往往造成土地权利登记结果与宗地实际情况不符，双方当事人之间又难以达成和解，这就需要作为裁决机构的行政机关对权属登记变化等情况予以充分了解，对历史权源资料的合理性与真实性作出客观充分的研判，以便及时平衡争议主体的利益诉求。 1.3 利于“生态效益—社会效益—经济效益”全面裁决 自然资源具有公益性、生态性与经济性等复合型特征，不同行政区域间自然资源的占有比例差异较大，而各区域间的自然资源共享机制尚未建立，区域间生态补偿机制也不完善，因此存在区域间资源开发利用不平衡，在实践中自然资源开发利用行为缺乏统筹规划，短视性、粗放式开发在整体上仍未消除。因此，建立系统统一的自然资源权属争议行政裁决机制，从民事争议居中裁断的角度，研判自然资源开发利用的生态、社会和经济利益的综合效益价值，有利于按照统一国土空间规划构建完整的自然资源开发利用与生态环境保护的衔接机制，实现自然资源规模性开发与集约型利用的双重效应，确立以开发利用单位为责任主体的生态规制机制。 1.4 推动实质性解决自然资源产权冲突 自然资源的多用性开发利用过程中，会在自然资源整体性权利分布之下衍生出自然资源用益物权权利群[2]，《民法典》中虽设定了地役权相关规则，但难以全面覆盖土地权利和矿产、水、森林、草原等自然资源权利共生性的开发利用活动。《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》等类型复杂的单行立法体系中对调处机制重复设置甚至存在一定的矛盾冲突，可能影响复合型自然资源权属争议的化解。因此，根据自然资源部2019年立法工作计划中关于“根据自然资源管理改革需要，积极开展自然资源权属争议裁决等方面的相关立法研究”的要求，结合自然资源部组建后对自然资源管理职能的重新定位，有必要对原有的土地、森林和林木、草原、海域等自然资源权属争议处理制度进行相应的整合重构，建立和完善统一高效、规范有序的自然资源权属争议行政裁决制度。
