中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2020)05-0122-009 我国《行政诉讼法》第12条第6项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”行政相对人若提起行政诉讼，人民法院应当予以受理，这实质上在我国行政法制度中确立了行政主体拒绝履行法定职责及其司法审查制度。那么行政主体拒绝履行法定职责究竟应当如何解读，是一个十分重要的理论和实践问题。该问题直接涉及人民法院受理此类案件的范围以及人民法院对该行为进行司法审查的深度和广度。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文。 一、行政主体拒绝履行法定职责的适当框定 行政主体拒绝履行法定职责，是指在行政执法中，行政主体对行政相对人的请求予以明确的拒绝或者漠视，并不去主动实施某种行政行为的行为状态。① 首先，行政主体拒绝履行法定职责从广义上讲是归于行政行为范畴的。表面上看，它与行政主体的职责关联在一起，似乎整个行为方式是围绕相关的职责而展开的。然而，职责只是这一命题中的第二性的问题，在行政法治实践中，该问题所涉及的实质是行政主体的行政行为，或者说行政行为是拒绝履行法定职责的内在或者外在表现，而法定职责只是隐藏于行政行为背后的某种客观要素。当然从另一方面来看，法定职责在这个命题中可能具有一定的本质属性，这也很容易使人们产生误解，将问题的焦点集中于法定职责之中。而对于行政实践来说，要解决的问题是行政行为的问题，而不是职责或法定职责的问题。② 其次，行政主体拒绝履行法定职责是行政法上的行政瑕疵。行政法上的行政瑕疵也被称之为行政行为瑕疵：“系指行政处分欠缺各种客观要件之情形”[1]84。在法治发达国家，相关的救济制度建立了瑕疵行政行为的理论体系，它们通常将三类行政行为归入到瑕疵行政行为的范畴之中。第一个是违法的行政行为，是行政行为违反了行政法准则或者部门行政法的规定；第二个是行政行为不当，就是行政行为在实体内容和程序内容上既不能够与法律规范予以对应，也有可能与行政相对人的权益关系予以对抗，这个范畴的行政行为与行政违法行为存在一定的区别，应当说它在瑕疵的程度上略低于行政违法；③第三个是上列两种情况之外的瑕疵类型，该瑕疵类型常常是相对轻微的，或者是由于行政主体主客观以外的原因造成的，这三类瑕疵行政行为是整个行政救济制度建立的实践基础。换言之，如果在行政法治实践中不存在此三类行政行为，也就无须在行政法上进行必要的救济，进而也就没有必要建立行政救济制度。我国行政法学理论和行政救济制度中，尚未建立起有关瑕疵行政行为的理论和制度，这也导致我们对行政主体拒绝履行法定职责难以做出具体的理论归类，但必须明确的是行政主体拒绝履行法定职责是行政法上的行政瑕疵。 既然行政主体拒绝履行法定职责属于行政行为，而且是瑕疵行政行为，那么在行政主体未实施的无数瑕疵行政行为中，是否都可以视为拒绝履行法定职责？回答当然是否定的。因此，正确解读这一概念，必须给行政主体拒绝履行法定职责一个适当框定。 (一)具有职责履行上的懈怠性 行政主体拒绝履行法定职责中的本质属性之一就是行政主体在职责履行中的懈怠性。在行政法上，行政主体的行为方式可以从两个方面进行解读，一个是行政主体的行为与法律规定的职责联系在一起，行政主体的行为来自法律所规定的职责，一旦职责被法律规定或者确认以后，该职责对于行政主体而论，就是不可以予以放弃的。依据现代法治国家积极行政和主动行政的理念，行政主体必须无条件地实施和实现法律状态，也就是说必须积极地履行相应的职责，即“行政机关处理业务应主动适用法规”。[2]另一个是行政主体的行为方式存在于一定的行政法关系之中，而在一个具体的行政法关系中，行政主体的职责也就转换成了其法律义务，该义务可以针对国家而存在，而更多的是针对行政相对人而存在。反过来说，行政主体的相应义务更多地体现于行政相对人的权益，这就是职责在行政法范畴中的两个含义。这两个含义都刻画了这样一个命题，就是行政主体的行为状态不应当是消极的、被动的，尤其一个行为内容若被框定为行政相对人的权利之后，行政主体便必须积极地满足相对人的相应权利，就必须以义务主体的身份出现在行政过程之中。而在其拒绝履行法定职责的情况下，行政主体对职责的履行则表现出了某种状况的懈怠，这种懈怠若放在行政法关系之中去考量，就使得行政相对人的权利处于悬置状态，而放在行政主体与国家公权关系中去考量，则是行政主体对国家公权的一种放弃，这是行政主体拒绝履行法定职责最为核心的属性。 (二)具有行政相对人的请求性 在行政法上，还有一个概念叫行政放弃职权。所谓行政放弃职权，就是指行政主体放弃了属于自己的职权范围，而这样的放弃职权，在大多数情况下所体现的是行政主体与国家政权体系的关系。④那么行政主体拒绝履行法定职责是否能够与行政放弃职权同日而语呢？回答是否定的。当我国的救济制度在确立行政主体拒绝履行法定职责的诉讼范畴时，它的核心问题是要解决在行政法治实践中，行政主体与行政相对人之间的关系，是要让行政主体与行政相对人在行政法治实践中回归理性。因此，行政主体拒绝履行法定职责便与行政相对人有着天然的联系。具体而言，该命题中的职责是行政相对人请求下的职责，是与行政相对人的利益有具体关联的职责，所以在一个行政过程中，尤其在行政主体拒绝履行法定职责中首先是行政相对人对行政主体有一个明确的意思表示，如在“海口市美兰区演丰镇塔市村委会大塘村民小组诉海南省海口市人民政府不履行法定职责纠纷案”中，法院认为：“一般情形下的行政机关应依申请而作为的行政不作为纠纷案件中，需以原告曾向行政机关提出过申请为必备的起诉条件。”[3]而这个意思表示的内容就是要求行政主体给行政相对人带来某种利益，这就非常严格地限定了职责的时间和空间，严格限定了职责的具体关系形式，这个属性同样是非常关键的。因为中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出在我国建立公益诉讼制度，在公益诉讼中，也会涉及行政主体不履行法定职责的问题，但是在公益诉讼中的不履行法定职责与《行政诉讼法》所确立的行政主体拒绝履行法定职责并不能做同一或者同样的理解，也不能做同一或同样的法理解读。
