一、问题的提出 党的十九届四中全会决定提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，依法行政在国家治理体系和治理能力现代化中的功能更加凸显。作为对1997年党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”重要论断以及1999年宪法修正案将其纳入宪法的直接回应，1999年国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，率先提出“依法行政”。①随着2004年《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》、②2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等法治政府建设纲领性文件的出台，依法行政、法治政府的目标、任务及措施日渐清晰与明确，然而，一个颇为尴尬的现实是法治政府建设目标内容日渐清晰与法治政府建成目标期限日益模糊之间的强烈反差和鲜明对比。③ 除了上述有关法治政府建设的纲领性文件以外，改革开放以来，国家已相继出台一系列重要的行政法律规范，中国特色社会主义行政法律体系基本建成，④同时针对行政决策、行政执法、政务公开、行政争议解决等依法行政具体领域的制度规范也臻于完善，⑤但是，无论是官方还是民间，对于法治政府仍然没有基本建成的判断却是相对一致的。⑥那么，随之而来的理论追问与实践反思是：第一，既然法治政府建设的目标、任务、措施都已明确并在学术界与实务界形成广泛共识，深入推进依法行政的实践也有20余年，为什么法治政府基本建成的目标仍未实现，目标期限一拖再拖，传统的法治政府建设模式是什么？是否存在逻辑局限？第二，1999年、2004年、2008年、2010年的文件都是以国务院名义发布，实质上奉行的是内驱型法治政府建设模式，而2015年文件则以中共中央、国务院名义印发，⑦那么，党的领导与法治政府建设有何内在逻辑关联？党领导法治政府建设模式能否实现逻辑超越？第三，如果党领导法治政府建设模式可行、通过依法执政实现依法行政的制度逻辑能够证成，那么这种模式在未来还面临着哪些重大课题或挑战需要应对？依法执政与依法行政的关系是中国特色社会主义法治政府建设的理论基础，事关法治政府能否全面建成，也是我国行政法学界目前着力不够的基础问题，尚未提出系统的解释与分析框架。本文基于历史分析的视角，围绕上述问题进行初步研究，试图描述我国法治政府建设模式的历史逻辑和理念转向，解释通过依法执政实现依法行政的制度逻辑，并展现我国法治政府建设的多维图景与多重面向。 二、内驱型法治政府建设模式及其困境 从历史维度看，我国的法治政府建设其实存在着两个相对分化的运行周期和实践面向。在党的十八大之前，法治政府建设践行的是行政系统自我领导、自我驱动、自我建设，可称之为内驱型法治政府建设模式，十八大之后，则开始逐渐转向党全面领导下的法治政府建设模式(简称党领导法治政府建设模式)，⑧坚持党对法治的领导，成为我国社会主义法治建设的基本经验，[1]在模式转向的过程中，法治政府建设逻辑的不同历史与脉络随之展开。 (一)内驱型法治政府建设模式的内在逻辑 在党的十八大之前，我国的法治政府建设隐含着行政主导、内部运行、单兵推进的逻辑和脉络，主要表现在党代会报告的语词表达、法治政府建设纲领性文件的制定主体、行政决策的作出主体、行政立法和行政执法的制度建构这四个面向。党代会报告是我国最重要的政治文件和行动指南，法治政府建设纲领性文件则是推进法治政府建设的最直接载体，两者都是观察我国法治政府建设模式的最佳宏观视角，而行政决策、行政立法和行政执法作为依法行政的最重要内容，属于透视法治政府建设逻辑的微观窗口。⑨ 第一，党代会报告的语词表达与“依法行政”“法治政府”相对疏远。通过对报告文本的爬梳，党的十五大报告1处提及“依法行政”、没有涉及“法治政府”，⑩党的十六大报告2处提及“依法行政”、没有涉及“法治政府”，(11)党的十七大报告1处提及“依法行政”、1处涉及“法治政府”，(12)党的十八大报告1处提及“依法行政”、有1处涉及“法治政府”。(13)从党的十五大报告到党的十八大报告所呈现的历史逻辑是，虽对法治的关注度逐渐上升，但是各个报告很少涉及“依法行政”“法治政府”的专门论述(总共提及7次)，即使偶有提及，也是将“依法行政”“法治政府”作为实现全面建成小康社会的目标内容，缺乏实质性内容和具体措施的展开与部署。 第二，法治政府建设纲领性文件制定主体的单一性、行政性。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2004年《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》等关乎依法行政、法治政府建设顶层设计的纲领性文件都由国务院发布并推动实施。制定主体的单一性与行政性所揭示的是一种政府内生、政府内驱、政府内促的行政自我推动与内部建设模式，在建设启动、主体推动、协同机制层面明显呈现出的是法治政府建设的政府启动、政府推动和政府牵动。
