国家机构组织法中职权条款的设计

      中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2020)12-0072-12

      一、问题的提出

      究竟该如何设计国家机构组织法中国家机构的职权，是立法实践中长期面临的一大难题。对于立法工作者而言，一个国家机构的职权究竟用什么概念来指称，究竟按照什么体例来规定，多项职权按照什么顺序来排列、相互之间是什么关系，很多时候会一半参考类似法律法规，一半凭自己的主观想象。在当前我国的法律体系中，各类组织法和相关法律法规对于国家机构的职权条款的规定方式并无一个统一的标准，我国《宪法》仅列举了全国人大、全国人大常委会、国家主席、国务院的职权，对于中央军委、监察委、地方各级人大和各级政府、民族区域自治地方、特别行政区、人民法院和人民检察院的权力，都交给法律进行具体规定。相关组织法在对宪法条文进行具体化的时候，各自职权条款的设计又各不一样。

      一是概念的差异。有的叫职责，有的叫职权，有的叫任务，有的叫职能，有的叫权限，还有对这几个概念进行组合使用的情况，或者分别规定某一机构的职责和职权。这种称谓的混乱导致国家机构的权力与责任分不清楚，比如在权责清单的编制过程中，一些部门就发现编制了权力清单之后，没有必要再编制责任清单。

      二是职权设计模式的差异。有的采用概括式，有的采用列举式，有的采用概括式加列举式，还有的采用概括式加正面列举再加反面列举。规定方式不一带来的问题是，只有概括式职权条款，国家机构的职权范围难以界定，同时采用了概括式和列举式之后，又很难说清楚概括性权力与列举的各项权力之间是何种关系，因为很多时候列举的各项权力并不一定都属于概括性权力的具体化，列举的各项权力之间也缺乏一个划分和排列标准。

      三是职权细化方式的差异。有些职权条款是按照权力属性(立法、行政、监察、审判、检察)来列举权力，有的职权条款是按照事务类型(经济、文化、社会、环境)来列举权力；有的是笼统的，有的是具体的。多种职权划分标准的运用导致不同系统的机构与机构之间、同一系统的上下级机构之间权责不清。可能对于同一事项，多个部门有管辖权，或者一个部门的多个层级都有管辖权。这将会引发不同部门、不同层级国家机构之间的争夺权力和推诿责任。

      诚然，任何一项立法都不可能对国家机关之间的权力进行完美切割，权力界限的模糊和交叉在所难免，相关的主要组织法中职权条款设计的诸多差异或许也只是立法机关具体情况具体分析的成果。然而，即便是立法实践中的具体情况具体分析，也有必要从理论上加以提炼，为未来的相关立法提供理论储备。在第十三届全国人大常委会立法规划中，拟在任期内提请审议的法律草案覆盖了全部的国家机构组织法。截至2020年11月，除了已经通过的《宪法修正案》《监察法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》之外，《全国人民代表大会组织法》已经公布了修正草案，《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》均在修改草案的起草过程之中。在此背景下，对当前我国法律法规中的职权设计进行全面梳理和检讨有着理论和现实的意义。

      二、“职权”及相关概念的界定

      (一)职权条款中对“职权”及其相关概念的使用

      我国1949年后的每一部宪法对各类国家机构的职权范围的列举式规定，普遍使用的是“职权”概念，但各类组织法和其他法律法规除了“职权”之外，还经常用到“职能”“职责”“任务”“权力”等相关概念。梳理1949年后的国家机构组织法及相关地方立法，可发现这些法律法规在机构的职权设计上，基本以“任务”“职权”“职责”“职能”这四个概念中的一个或两个来表述(参见表1)。

      表1 我国有关组织法上“职权”及相关概念的使用情况①

核心概念	主要国家机构组织法
任务	(1)1953年《选举法》、1954年《城市居民委员会组织条例》、1990年《居民委员会组织法》；(2)1996年《人民防空法》、1997年《国防法》、2009年《人民武装警察法》(这三部法均使用“任务和职责”，2020年《人民武装警察法》使用“任务和权限”)。
职权	(1)1954年：《宪法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》；(2)1979年至今：《人民法院组织法》《人民检察院组织法》；(3)1982年：《宪法》《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
职责	(1)1997年《行政监察法》；(2)2010年《选举法》和《村民委员会组织法》；(3)1996年《人民防空法》、1997年《国防法》、2009年《人民武装警察法》(这三部法同时使用“任务和职责”)；(4)2018年《监察法》；(5)2020年《香港特别行政区维护国家安全法》。
职能	(1)1988年《关于国务院机构改革方案的说明》及之后的各类党政文件；(2)2018年：《监察法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》。

      从表1可以清晰地看出，在中华人民共和国国家机构的职权设置上，“任务”和“职权”概念使用得最早。其中，“职权”概念最为主流。实际上，自1911年《中华民国临时约法》开始，近现代中国的宪法性文件绝大多数都用“职权”概念。1949年以后的我国《宪法》及各类组织法也普遍使用“职权”概念。“任务”的概念脱胎于革命时期的军事术语，目前我国的军事类立法中普遍保留了这一概念。“职责”和“职能”的使用基本是在改革开放之后，随着历次的党政机构改革逐渐流行开来，成为国家机构组织法上的重要概念。