1982年通过并公布的《全国人民代表大会组织法》，在实施38年后第一次启动修改程序，这在有关人民代表大会的法律体系中是鲜见的。与此同时，1989年通过并公布的《全国人民代表大会议事规则》，在实施31年后也被按下了首次修改的“启始键”。全国人大“两法”的修改，无疑是推动人民代表大会制度与时俱进，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。作为长期研究当代中国政治制度，尤其是人民代表大会制度的学人，笔者赞同已公布的两个修改方案的基本内容，并就若干相关问题作了进一步思考。其中有的直接关于本次修改，有的是对于未来发展的考虑。一并在此直陈，欢迎讨论和批评。 一、可否合成一部《全国人民代表大会法》 此次修改的虽然是全国人大组织法与全国人大议事规则，但笔者认为，应当重视宪法关于全国人民代表大会的一系列规定。宪法作为根本大法，规定了全国人大的属性、组成、任期和内部组织结构等，特别是分别赋予了全国人大和全国人大常委会的职权。在宪法之下，再制定《全国人民代表大会组织法》，是从1954年开始的。更远的渊源是，1949年制定了起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》后，又制定了《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》。①现行的1982宪法制定后，按照宪法第78条规定，全国人大及其常委会的“组织和工作程序由法律规定”，便很快制定了《全国人民代表大会组织法》。 这里，有两个问题值得思考。一是，如何理解“组织法”中“组织”这一概念？假若“组织”是动词性的，那么，全国人大组织法就得规定全国人大(包括其内部的组织架构)应当如何组织(建构)起来。然而，实际上，前后两部全国人大组织法都不仅仅规定“如何组织起来”，尤其是现行的这部组织法在内容上明显超越了“如何组织起来”，而更多地规定了“如何运转起来”。似乎用这一部法律把宪法第七十八条所指的“组织和工作程序”涵盖了。但是，这部法律的名称却仅仅叫“组织法”。这样，该法的题目与其内容相比，就显得不那么周全和严谨。而后来，关于“如何运转”(工作程序)又有了《全国人民代表大会议事规则》。 假若“组织法”中的“组织”是名词性的，那末，“全国人民代表大会组织法”亦即“全国人民代表大会‘这一组织’的‘法’”，就得全面规定全国人大“这一组织”的诸多主要事项。若是果真如此，那“组织”二字也可省略，直接称之为《全国人民代表大会法》即可。——正如有的国家称《议会法》而非《议会组织法》。 二是，如何在内容上理顺宪法、组织法和议事规则之关系？概而论之，三者都会规定全国人大的有关事项。自然，作为根本大法的宪法应规定如前所述的最重要的若干事项，组织法(若作为动词性的“组织”)则应当全面具体地规定“如何组织起来”，而议事规则显然应具体详尽地规定“如何运转起来”。也就是说，宪法第78条所指的“组织和工作程序”分别由两部法律予以规定。 那么，现有的组织法和议事规则是否需要引述宪法规定的最重要事项？笔者注意到，这次两个修改方案较多地引述了宪法关于全国人大的规定。有的直接引来，有的言明依照宪法规定，如组织法修改方案中的“全国人民代表大会每届任期五年”“每年举行一次”会议、“依照中华人民共和国宪法的有关规定，由全国人民代表大会常务委员会召集”；又如议事规则修改方案中的“全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会”“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。” 也有一些宪法规定没有被引述，比如宪法分别赋予全国人大和全国人大常委会职权的规定，尽管是赋权条款，极为重要，但可能因为篇幅过长而未引。好在组织法修改方案专门规定了，全国人大常委会“行使中华人民共和国宪法和法律规定的职权”。遗憾的是，没有对全国人大作出相应的专门规定。还有，宪法关于全国人大“由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”之规定未引。笔者建议，应当将这一规定引入组织法修改方案的总则，因为全国人大组织法内应该有关于全国人大是“如何组成”的规定。可以考虑与第四条融合为：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队民主选出的代表组成，对人民负责，受人民监督。” 现有组织法与议事规则之间的关系，主要体现于有关全国人大“如何运转”的内容区分上。从两个修改方案看，似乎尚有作进一步斟酌的空间。笔者建议，凡是明显需要向全社会作出承诺或者提出义务的内容，宜规定在组织法中。比如，“全国人民代表大会会议公开举行”“在必要的时候，可以举行秘密会议”。又如，“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料”等规定，从议事规则转入组织法可能更合适些。 其实，关于“如何运转起来”(工作程序)的内容，哪些应当载入组织法，哪些应当载入议事规则，是很难作绝对区分的。既然如此，笔者主张，将全国人大组织法与全国人大议事规则合并，成为前文已经提及的《全国人民代表大会法》。当然，不一定在本次修改中完成，可以从未来进一步发展的角度来作考虑。
