我国自然资源资产收益分配的突出问题及改革路径

       收益分配是自然资源资产产权的核心，与国家和资源开采企业分配关系以及中央和地方政府财政利益关系紧密相关。从既有文献研究看，在政府与企业维度，自然资源资产租税费关系方面进行了相对密集的研究，也在我国自然资源资产产权制度改革中得到关注。事实上，因为牵涉政府与企业、中央和地方政府、自然资源行业主管部门和财税部门等众多利益主体，我国自然资源资产收益分配机制仍存在完善的空间。应从政府与企业之间、政府职能部门之间以及中央和地方政府之间三个维度进行考察，厘清如上逻辑关系，并采取针对性的改革措施。值得提出的是，我国矿产资源资产价值较大、制度相对完善，因此，文章的较大篇幅是从矿产资源视角进行分析。但是，矿产资源并不足以概括和替代全部自然资源领域的产权收益制度。事实上，本文的研究更侧重于分析矿产资源制度的改革路径，并应用于其他自然资源的资产收益分配制度构建。

       一、政府与企业——谁是自然资源收益主体？

       (一)资源租税费关系有待明晰

       改革开放前，我国自然资源国家所有制度完全以计划经济方式体现。国有企业无偿取得的自然资源开采权和财产权益体现为企业上缴的利润。为维护国家权益、调节资源收益和筹集财政收入，改革开放以来，我国开始探索自然资源有偿使用制度。相对而言，土地、渔业养殖用地、建设用地和矿产资源具有较强竞争性与排他性，进入国家法律制度决策视野的时点较早。如表1的制度建设演进情况所示，我国自然资源有偿使用制度在矿产资源领域发展最为典型。从现行制度视角审视，我国自然资源资产收益分配租税费关系仍欠清晰。

       1.自然资源所有权角色和具体实现形式尚需明确

       施文泼等[1](2011)认为，当国有自然资源的所有权与使用权相分离时，凭借自然资源所有者权力，国家可以在权利转让环节向自然资源经营和使用者就其开采或使用的稀缺性国有资源，收取自然资源所有者收益。虽然我国关于土地承包经营权与建设用地使用权、矿产资源探矿权与采矿权，水体的取水权、养殖权、捕捞权与污染物排放权，环境容量的污染物排放权，以及针对生物资源的林木采伐权与野生动物狩猎权，都进行了明确的规定，但所有权身份的经济利益并没有得到应有的保护。本文主要以矿产资源为例进行论证。

       首先，探(采)矿权价款和使用费都属于非资源的国家所有者权益补偿。探(采)矿权价款发生在矿业权出让环节，但只限于“申请国家出资勘查，并已经探明矿产地”情形，对于非国家出资勘查探明的矿产资源矿业权则无明确规定。只要矿业企业依照法定程序申请，就可以通过行政手段无偿获得国家出资勘查探明的矿业权。《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》(财建[2006]694号)出台后，除按规定以事前申请方式或以协议方式出让新设探矿权和采矿权外，一律采取招标、拍卖、挂牌等竞争方式进行市场化配置。这是向国家支付的地质勘查投资回报。探(采)矿权使用费发生在矿业权占有环节，主要依据占地单位面积按年定额征收，其实质是土地占用价值。事实上，企业取得资源勘察和开采权后即有权开采国有资源，国家同时转让勘察投资收益及资源内包含的所有者权益。根据《矿产资源权益金制度改革方案》(国发[2017]29号)之规定，探矿权和采矿权价款被调整为矿业权出让收益，扩展到所有由国家出让的矿业权。相应地，取消国有地勘单位探矿权和采矿权价款转增国家资本金政策，已转增国家资本金的探矿权和采矿权价款可不再补缴。此外，探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。现存问题在于：财政部和自然资源部应加快制定征收办法，且应避免原有探(采)矿权价款以及使用费制度的简单平移。

       表1 我国矿产资源收费制度变迁

类型及依据	对象和标准	政府间分享及最新政策调整
矿区使用费：《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》(1982年发布，2013年第四次修订)、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》(1989年)、《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》(1990年)	合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，开采陆上石油，按照每个油、气田日历年度原油或天然气总产量计征，高于起征点在1～12.5％范围内超额累进征收	原为中央财政收入。改革后，缴纳矿区使用费的企业，不再缴纳矿产资源补偿费且暂不征收资源税
矿产资源补偿费：《矿产资源补偿费征收管理规定》(1994年发布，1997年修订)	按矿产品销售收入比例从价计征，费率为0.5～4％。其中，石油、天然气销售收入计征1％	原为与自治区4∶6分成，其他地区5∶5，现并入资源税
探矿权采矿权价款：《矿产资源勘查区块登记管理办法》(1998年发布，2014年修订)、《矿产资源开采登记管理办法》(1998年发布，2014年修订)	以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据，一次或分期缴纳	原为中央和地方按2∶8分成。现改为矿业权出让收益，中央与地方分享比例为4∶6
探矿权、采矿权使用费：《中华人民共和国矿产资源法》(1986年发布，2009年第二次修订)、《矿产资源开采登记管理办法》(1998年发布，2014年修订)和《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》(1999年)、《矿产资源勘查区块登记管理办法》(1998年发布，2014年修订)	前者依勘查年度按区块面积逐年缴纳：1～3勘查年度缴纳100元/平方公里·年；从第4个勘查年度每年增加100元/平方公里，最高为500元/平方公里·年；后者按矿区面积逐年缴纳，1000元/平方公里·年	原为国务院和省级矿产主管部门分别收取，缴入中央和省级国库。现改为矿业权占用费，中央与地方分享比例为2∶8，不再按照登记机关分级征收
石油特别收益金：《石油特别收益金征收管理办法》(2006年)	销售国产原油月加权平均价格超过40美元/桶，20～40％范围内5级超额累进从价定率计征	中央财政非税收入，纳入预算管理