一、问题的提出 安全是一个社会有序运行的基础，应急管理是政府最基本的职能之一。马克思曾指出：“安全是市民社会的最高社会概念，是警察的概念；按照这个概念，整个社会的存在都只是为了保证它的每个成员的人身、权利和财产不受侵犯。”① 人民性是作为执政党的中国共产党的阶级本性②。作为一个突发事件多发、易发、并发的大国，加强应急管理、保护人民生命财产安全是中国各级党委和政府的重要职责。早在新中国成立之初的1949年12月，中央人民政府政务院发出的《关于生产救灾的指示》就指出，救灾是重大的政治任务，“必须引起各级人民政府及人民团体更高度的注意，认识到生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展明年大生产运动，建设新中国的关键问题之一，决不可对这个问题采取漠不关心的官僚主义态度”③。中国特色社会主义进入新时代，面对各种重大风险挑战，应急管理更是各级党委和政府工作的重中之重。2016年12月19日发布的《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》指出：“防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。”④党的十九大报告把“坚持总体国家安全观”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，强调“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”，要“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系”⑤。2019年11月29日，习近平总书记在主持中央十九届政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命⑥。 应急管理体制是应急管理体系的核心，是突发事件应对活动的组织依托。根据《辞海》的解释，体制是指“国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”⑦。应急管理体制是指应急管理机构设置及其隶属关系、应急管理权责划分以及为保证应急管理顺利进行而建立的一切组织体系和制度的总称。体制以组织结构和行政职能为依托，其核心是不同主体之间的权责配置，其外在表现是应急管理组织机构的设置。应急管理体制是“应急管理的实体性基础”⑧，“决定了应急管理体系的静态结构，规定了应急管理体系的潜在功能”⑨。 组织的权变理论认为，组织架构的设计在很大程度上取决于任务环境的变化⑩。研究发现，受政社关系、经济结构和社会转型等因素的影响，一个国家的应急管理体系往往处在不断变动的状态中(11)。作为实体性基础的应急管理体制，会随着时间的推移而发生重大变迁。新中国成立以来，中国经济社会的发展和国家治理模式得到不断优化。伴随经济社会不断发展变化，国家治理模式的调整优化，中国的应急管理体制也发生了重大变化。 新中国成立以来，中国的应急管理体制呈现怎样的发展轨迹？推动中国应急管理体制发展变化的内在逻辑是什么？本文基于复杂系统理论，采取结构分析和历史分析相结合的方法，构建一个四维应急管理体制分析框架，分析中国应急管理体制的演化逻辑，刻画新中国成立以来中国应急管理体制的发展轨迹并探讨中国应急管理体制的未来走向。换言之，本文将“结构/机制叙事”和“时间序列叙事”两种叙事方式结合起来(12)，采用“结构—时间”叙事方式，在新中国成立70余年的时间序列中观察中国应急管理体制的“变”与“不变”。 二、应急管理体制：一个四维分析框架 因国情、政情、社情不同，不同国家的应急管理体制具有不同的特点。欧盟第7框架计划资助项目——欧洲民事安全体系分析(ANVIL,Analysisof Civil Security Systems in Europe)对欧洲22个国家和8个次区域组织进行比较分析发现，受一国历史文化传统、行政管理体制、自然地理环境、突发事件特点等因素的影响，不同国家的应急管理体制既有共性也存在明显差异(13)。同时，同一个国家的应急管理体制在不同历史阶段也可能具有不同的特点。党的十八大以来“总体国家安全观”的提出，对中国的应急管理体系既是机遇又是挑战，党政军三大体系、政企社三大部门、中央和地方、政府机构之间的结构关系都需要重新定义、调整、整合(14)。 组织理论在应急管理研究中扮演着重要角色(15)。从组织理论出发，可以把应急管理体制看作一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织等多元主体共同构成的复杂系统。应急管理体制建设的目标，是协调多元主体在复杂系统中完成各自的任务并发挥其功能，从而形成有效应对突发事件的整体合力(16)。从传统官僚制、网络组织到以复杂性、学习和整合为主要特征的组织新形态，组织理论为应急管理体制的顶层设计和模式重构提供了丰富的理论源泉。一个完整的应急管理体制，是一个包括内外、左右、上下、梁柱等不同维度的复杂组织网络。本文基于复杂系统理论，采取结构分析方法，从政府与社会之间(“内—外”维度)、横向不同权力系统之间(“左—右”维度)、纵向不同层级政府之间(“上—下”维度)、横向不同政府部门之间(“梁—柱”维度)四个方面，构建一个四维分析框架(见图1)，来描述和评估一个国家应急管理体制的基本情况。
