检验“瓦格纳定律”：中国经济增长与政府规模研究的现状与未来

       政府规模(the size of government)既是一个学术问题也是一个现实问题。在二十世纪的多数时期，政府规模的扩张，即政府增长(the growth of government)或公共部门增长(the growth of the public sector)，在发达的工业化国家中成为一种常态①。即便是在里根—撒切尔新自由主义革命引领的全球性福利国家转型浪潮中，发达国家中的政府福利支出占国内生产总值(GDP)的比重也没有实质性的降低，只是在福利提供的制度安排(尤其是其中所涉的国家—市场—社会的关系)上发生了不少变革，这一现象在社会政策研究领域中被称为“福利国家的新政治学”②。换言之，即便是在所谓“福利国家收缩”的年代，政府规模或许停止了增长，但却没有收缩。

       当然，对政府增长这一现象，不同学者基于不同的理据给出了截然不同的评价。亚当·斯密(Adam Smith)所开创的古典自由主义传统认定，如果政府权力不受到约束，政府规模的扩张总是对特权利益集团有利，因此政府越小越好，但是，古典自由主义不是无政府主义，这一思想认定政府在公共物品提供上是必要的，尤其是在市场制度的建设与维护上更是不可或缺的。秉持这一传统，持古典自由主义或新古典自由主义立场的学者大都认为，政府孱弱固然不利于经济增长，但达到了一定规模之后，进一步的政府增长就会损害经济增长。在全球性民营化的大潮中，国家收缩或政府瘦身至少在发达国家成为一种值得追求的变革之道③，尤其是公共管理改革之道④。政府瘦身的呼声在美国保守主义智库的诸多出版物中尤其高涨⑤。

       但是，相反的观点也在众多重量级学者那里得到了发展。早在十九世纪后叶，德国经济学家阿道夫·瓦格纳(Adolph Wagner)就提出了后来学者所谓的“瓦格纳定律”，即经济增长必然引致政府增长，而且政府职能超越了亚当·斯密所说的保障产权、维护契约和提供公共物品的范围，正是现代化进程进步性特征的一种显示⑥。到了2004年，美国社会经济史学家皮特·林德特(Peter H.Lindert)的两卷本巨作《公共部门的增长》获得了美国社会科学史协会和美国经济史协会颁发的两个最佳图书奖，该书通过对18世纪以来长程历史统计数据的分析显示，政府在社会政策领域(即民生领域)增加支出不但不会阻碍经济增长反而能促进经济增长⑦。

       抛开学术争论，在政治与公共行政的现实世界中，政府规模的扩张固然无时无处不在，但出于种种考虑，执政党和政府主动缩减政府规模的呼吁和举措也不时出现。这一现象不仅发生在终结大政府的呼声不绝于耳的美国⑧，也同样发生在中国。自1949年以来，中国政府就以构建更加精简、高效的政府为目的，对党和政府先后进行过七次大规模的结构调整和机构精简⑨。关于机构精简重要性的宣示，在执政党的官方出版物以及党和政府领导人的言论中屡有出现。1982年1月，邓小平曾在中共中央政治局讨论中央机构精简的会议上讲话，指出“精简机构是一场革命”“是对体制的革命”⑩。

       中国政府的瘦身力度在世界范围内并不多见，可是，对于机构精简的实效却众说纷纭。问题在于：近三十年来，随着高速经济增长的出现，中国政府是否也在增长？换言之，“瓦格纳定律”是否适用于中国？本文试图通过文献综述，对这一问题进行初步考察，总结既有研究的成果，探究未来研究的方向。

       一、“瓦格纳定律”的分解与检验

       考察政府规模是否随经济增长而增长，在经济学中被称为“瓦格纳定律的检验”，然而，正如经济学中的不少定律或定理(如科斯定理)一样，“瓦格纳定律”并非由瓦格纳本人提出并加以阐述，而是后来学者不断阐释的产物。实际上，在当时，瓦格纳的经济学论述与哲学论述交融在一起，与当今世界的经济学论述有很大的差别。瓦格纳并不会以实证经济学的方式提出“瓦格纳定律”，因此，这一定律有很多版本，涉及的命题很多，有些命题是瓦格纳本人明确阐述的，有些是瓦格纳论述中隐含的，有些则是其他学者依据瓦格纳的逻辑引申出来，还有一些则是试图修正或超越瓦格纳思想而提出的新命题，尤其是公共选择学派中关于政府增长的政治经济学命题。无论是用哪一国或哪些国家为案例来检验“瓦格纳定律”，首先必须做的一项工作是对这一定律进行分解，使之转变为可检验或可证伪的假说或命题。

       综合诸多文献，本文将瓦格纳定律分解如下：

       第一，一个实证性命题，即随着经济增长，政府活动不断增加，于是政府规模不断增大。为了行文方便起见，本文称之为“瓦格纳基础命题”，对这一命题的检验，自然是绝大多数有关政府增长文献的基本内容之一。

       第二，诸多解释性命题，从各种经济、政治甚至社会因素来解释政府增长的“瓦格纳基础命题”，其中，重要的解释性命题可列举如下：

       (1)“瓦格纳工业化—城市化命题”，即工业化和城市化导致经济体系复杂化，引致法律的增多和完善，伴随着经济活动的外部性增加，从而导致公共部门的成长。工业化命题是瓦格纳自己阐述的，而城市化命题显然可以从工业化命题中衍生出来(11)。

       (2)“瓦格纳公共服务高需求收入弹性命题”(简称“瓦格纳公共服务命题”)，即居民收入水平的提高必然会导致民众对公共服务(如基础设施、教育和医疗卫生等)需求的增长，从而推动政府增加公共服务供给，由此导致政府增长(12)。与此相关的一个命题是所谓“鲍莫尔效应”(Baumol effect)或“鲍莫尔成本病”(Baumol's cost disease)，即无论民众的需求如何，包括教育、医疗和社会照顾等在内的公共服务的成本始终会保持增长(13)。民众对公共服务的需求增长，而公共服务成本也呈现自然增长之势，政府规模自然会增大。