在扶贫领域，中国自改革开放以来一直是国际社会的优等生。由于经济快速发展以及长期坚持扶贫开发国家战略，中国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。联合国《2015年千年发展目标报告》显示，中国不仅是世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。中国极端贫困人口比例从1990年的61%，下降到2002年的30%以下，2014年又下降到4.2%。①2018年，中国的贫困率又进一步降到1.7%。由此确实可以说，“中国的减贫行动是中国人权事业进步的最显著标志”②。2014年，中国又开始旨在2020年完成农村贫困人口实现脱贫的“脱贫攻坚战”——精准扶贫。2020年全面完成脱贫目标将不仅使中国的人权事业更上一个台阶，而且对于全世界发展中国家的扶贫事业也将是一个重大的激励。 不过，尽管中国的扶贫成就举世公认，但在国际社会日益将扶贫与人权方法联系在一起的背景下，仍然存在一个如何从人权视角客观评价中国扶贫工作的问题。由于受西方社会对中国人权状况长期负面描述的影响，国际社会一方面肯定中国的扶贫成就，但另一方面却又对中国扶贫是否坚持了人权方法疑虑重重。2016年8月联合国第三任赤贫和人权问题特别报告员菲利普·奥尔斯顿(Philip Alston)应中国政府邀请访问中国，此后提交的报告尽管对中国扶贫成就进行了积极肯定，但却同时在很大程度上又给人留下了中国扶贫未能坚持人权方法的不良印象。③不可否认，尽管中国政府的扶贫白皮书明确承认减缓和消除贫困是人权保障的重要内容，但中国政府诸多扶贫文件以及地方法规大都缺乏人权乃至权利的字眼也是一个不容否认的事实。但这是否就意味着中国的扶贫工作不符合联合国所提倡的人权方法呢？应如何客观看待中国在扶贫工作中存在的赋权和法治的某些不足？带着这些问题，本文试图通过对中国扶贫政策以及河北威县扶贫实践的观察和分析提供自己的一些答案。 本文试图结合对国家精准扶贫政策的宏观分析与对威县精准扶贫的微观观察进行论述。对威县的调研是根据2018年中国社会科学院“改革开放40年百县(市、区)调查”特大项目进行的，作者与课题组其他成员于2018年6月11日到7月13日先后四次到威县进行调研。威县在2012年被确定为国家扶贫开发工作重点县。2015年底，威县全县建档立卡的贫困村有181个，贫困人口9，536户、20，581人，贫困发生率为4.46%。威县是典型的农业大县，近年来经济发展迅速，但更为重要的是，威县在精准扶贫等方面具有很多创新性的举措。威县通过有效利用国家各种扶贫和发展政策，实现了自己在精准扶贫、生态保护以及经济发展的目标，可以说是中国贫困地区精准扶贫的一个经典样本。本文将首先论述扶贫与人权方法之间的关系，从精准扶贫的理念和程序两个方面分析人权方法在精准扶贫中的贯彻情况，然后从人权的角度对精准扶贫模式进行简要的分析，最后对精准扶贫中赋权和法治的作用问题进行进一步探讨。本文的基本结论是，中国精准扶贫尽管仍然存在一些有待改进的空间，但从总体上说完全符合联合国倡导的人权方法；精准扶贫中存在的某些赋权和法治不足现象总体并不会严重影响扶贫的成效，但在未来扶贫不可避免要从超常规向常规化模式转变的过程中，中国仍有必要通过进一步加强对公民的赋权以及法治的治理确保扶贫的公平性和可持续性。 一、扶贫与人权方法 贫困一词并未被明确载入主要人权公约，但毫无疑问，其与人权之间存在密切关系。1993年《维也纳宣言》申明：“绝对贫困和被排除在社会之外是对人的尊严的侵犯，必须采取紧急措施，加强对绝对贫困现象及其成因的了解，包括与发展问题有关的原因，以便促进最贫困者的人权，解决极端贫困和被社会排斥问题”。此后，阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)提出的能力贫困概念进一步将贫困与广泛的人权联系起来，并日益获得联合国系统的接受。联合国经济、社会和文化权利委员会在2001年发布的一份名为《人权与〈经济、社会及文化权利国际公约〉》的声明认为，尽管贫困一词并未明确载入该公约，但它却是该公约不断出现的主题之一，诸多公约权利都会对消除贫困产生直接的影响。④ 此后在联合国内部，倡导用人权方法(human rights-based approach)从事减贫或扶贫活动逐步成为一种主流的做法。自1998年开始，联合国人权委员会开始设立人权与赤贫特别报告员，专门用来调研世界各国的减贫与人权保障活动，此后联合国系统又陆续通过了多份文件和出版物倡导在扶贫等活动中采用人权方法。例如，2003年联合国各部门内部通过了一份有关人权方法的共同声明⑤；2003年联合国开发计划署发布了《减贫与人权——实践小册子》⑥；2004年和2006年联合国高专办公室分别发布了《人权与减贫：一种概念框架》和《减贫战略的人权方法原则和指南》两份公开出版物⑦。2012年7月人权理事会又专门通过了《关于人权与极端贫困问题指导原则》⑧，它要求各国政府、联合国有关机构、非政府组织等主体在拟订和实施关于受极端贫困影响者的政策和措施时，考虑到该指导原则。 对于人权方法的内容，联合国不同文件的表述并不完全一致，但总体而言，人权方法在很大程度上是被视为与福利方法或者基本需要方法相对的。人权方法强调将扶贫与国际人权公约确认的权利联系起来，强调对扶贫对象的赋权和参与。它既强调扶贫的结果，也重视扶贫的过程，因此法治、透明与问责一般都被视为人权方法的应有之义。综合联合国有关文件，扶贫的人权方法主要包括如下关键要素。 1.采用多维贫困或能力贫困概念 自20世纪90年代以来，国际社会日益抛弃原来单纯以收入作为衡量贫困唯一标准的方法，转而接受阿玛蒂亚·森的能力贫困理念以及与之相联系的多维贫困概念。2001年经济、社会和文化权利委员会就将贫困理解为“缺乏有尊严生活的基本能力”，其特征包括“饥饿、有限的教育、受歧视、具有脆弱性以及受到社会排斥”。⑨2006年《减贫战略的人权方法原则和指南》则明确指出，“从人权的视角，贫困就存在于一个人拥有一系列基本能力的权利未得到实现，因此能力缺乏是贫困的一种本质特征”。⑩人权与赤贫问题第二任特别报告员阿尔琼·森古普塔(Arjun Sengupta)在2008年给人权理事会提交的报告也主张一种将收入贫困、人类发展贫困和社会排斥组合起来的贫穷定义，其中收入贫困是指收入低于商定的最低可支配收入水平，人类发展贫困是指无法获得或缺少使其能够过上有意义生活所需的某些基本物品和服务，而被社会排斥是指因依赖于社会关系结构而缺乏过适足社会生活所必需的基本保障。(11)2012年人权理事会《关于人权与极端贫困问题指导原则》也认为其“所依据的是一种互相关联的多方面的贫困观点”(12)，认为“贫困并不只是一个经济问题，而是一种多方面的现象，既包含缺乏收入，又包括缺乏有尊严地生活的基本能力”(13)。这种贫困理念实际上把贫困视为与所有人权，尤其是与经济、社会及文化权利以及发展权联系起来。
