二、信用惩戒制度生成的社会基础 三、信用惩戒制度的运行机理 (一)征信制度 (二)信用惩戒制度 四、信用惩戒制度对行政法治秩序的结构性影响 (一)混同：将违法视为失信 (二)替代：以信用惩戒取代其他行政行为 (三)屏蔽：惩戒措施的一般化效果——“人格减等” 近期，国家发展和改革委员会、中国人民银行发布《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，向社会公开征求意见，引起社会广泛关注和学界热议。①《征求意见稿》将“审慎适度”作为总体思路之一，并且明确“要准确界定范围，准确界定信用信息和严重失信名单认定范围，合理把握失信惩戒措施，坚决防止不合适的泛用乃至滥用”。②这的确带有正本清源的意图，也着实令人充满期待。在规范信用惩戒制度、完善社会信用立法过程中，梳理检讨已有立法现状及其存在问题是十分必要的。本文将在回顾信用惩戒制度生成的社会基础、归纳其运行机理的基础上，着重剖析该制度对行政法治秩序所带来的结构性影响，以期对后续立法完善有所助益。 对于日益密集的、以信用惩戒制度为代表的社会信用制度与立法，学界却有着不同的评价。胡凌教授指出，“算法驱动的评分和信用机制帮助扩大和深入法律力所不逮的领域，成为法律体系有效的辅助”，社会信用机制也无疑增强了国家治理能力。③沈岿教授认为，目前社会信用体系制度事实上兼具加强法律实施的功能。同时，失信惩戒制度存在违反依法行政原则、尊重保障人权原则、不当联结禁止原则、比例原则、公平原则等法治国原则的现象。④王瑞雪教授在赞许该制度发挥的治理效能的同时强调通过依法行政等原则防止和校正程序装置不完备等问题。⑤与此同时，对失信黑名单制度合法性的质疑也越来越受到学者的关注。⑥ 在政策层面，以信用惩戒为代表的社会信用体系建设在经历了前几年的扩张式发展之后，也逐渐显现规范化的趋势。首先，社会信用立法已被列入第十三届全国人大常委会立法规划第三类项目，⑦相关立法准备工作正在推进过程中。⑧其次，某些脱法的制度实践已引起全国人大常委会的高度关注。例如，2018年备案审查工作报告就曾指出：“有关方面通过出台规范性文件，建立信用惩戒制度，推动社会信用体系建设；同时也引发了一些滥用信用惩戒侵犯公民隐私权和其他合法权益的担忧。”⑨最后，社会信用体系建设的最新指导原则已出现若干重要变化。近期，无论是《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，还是《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，都不再强调前些年一再强调的“一处失信、处处受限”，而是强调加快征信市场建设和政务诚信建设。⑩ 社会信用立法能否“跳出‘以礼入法’、国家规范与关系规范、制裁与连带责任之类的窠臼”，而“从系统信任、组织间信任、普遍信任以及法律内在的信任化装置等角度”(11)加以重构，从而在改造传统信任观的同时真正为诚信社会建设助力，这无疑是值得深思的问题。本文旨在通过对既有信用惩戒制度的反思，揭示其对我国行政法治的结构性影响，以期对未来的规范化立法提供些许参考。为此，本文将先揭示信用惩戒制度产生的社会基础，解析该制度的基本逻辑和运行机理，并注重阐明其对我国法律制度所带来的结构性影响。 二、信用惩戒制度生成的社会基础 信用惩戒制度的概念早在2003年十六届三中全会中就已经被提出。(12)但是很长一段时间内，相关立法基本处于空白缺位的状态。 一方面，信用管理制度主要依赖市场化的第三方征信机构加以推行。2013年1月21日，国务院在总结十年制度实践的基础上制定了《征信业管理条例》。作为一部专门规范征信行业的行政法规，《征信业管理条例》虽然没有直接对信用信息及失信行为等做出定义，但是提出了“不良信息”的概念。依据该条例第44条，不良信息是对信息主体信用状况构成负面影响的信息，包括信息主体在借贷、赊购、担保、租赁、保险、使用信用卡等活动中未按照合同履行义务的信息，信息主体的行政处罚信息，人民法院判决或者裁定信息主体履行义务以及强制执行的信息，以及国务院征信业监督管理部门规定的其他不良信息。在这一阶段，对信用信息的关注还主要集中于贷款融资、个人消费等领域。同时，《征信业管理条例》所构建的社会信用体系本质上是一种市场化机制，即在政府监管下、由第三方征信机构对企业和个人开展信用信息的收集、评估和处理工作。 与此同时，另一种以司法机关为主导的信用管理制度悄然形成。2010年，最高人民法院为“推动社会信用建设”，发布《关于限制被执行人高消费的若干规定》对被执行人采取限制，(13)但具体对哪些被执行人采取限制的规定则比较模糊，需考虑“被执行人是否有消极履行、规避执行或者抗拒执行的行为以及被执行人的履行能力”等因素进行综合判断。2013年，最高人民法院正式推出了失信被执行人的黑名单惩戒制度。当年发布的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(后于2017年修订)明确规定了信用惩戒措施对象的范围：“被执行人未履行生效法律文书确定的义务，并具有下列情形之一的，应当纳入失信被执行人名单：(一)有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的；(二)以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的；(三)以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的；(四)违反财产报告制度的；(五)违反限制消费令的；(六)无正当理由拒不履行执行和解协议的。”
