行为导向的耕地保护政策工具演进研究

       [中图分类号]F323.211 [文献标志码]A [文章编号]1672-4917(2020)03-0089-07

       一、引言

       耕地是中国最为宝贵的自然资源，是国家粮食安全的基础，也是生态系统的重要组成部分。党的十九大报告提出，要“严格保护耕地”，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。耕地资源系统是一种储存变量，耕地资源单位是组织或个人从耕地资源系统占用或使用的量。区别作为存量的资源和作为流量的资源占用单位的收获量，就有可能确定资源补充率[1]53。只要耕地资源的平均占用率不超过平均补充率，耕地资源系统就得以长期维持下去，但前提是占用耕地与补充耕地的质量、生态也要实现平衡。面对耕地提供问题时，耕地资源管理者所考虑的是长期维护资源系统任务的各种分配方式对占用者净收益以及占用者福利的影响；面对耕地占用问题时，耕地资源单位占用者所关心的是配置固定的或时间独立的资源单位的各种方法对占用者净收益的影响[1]77。提供问题是时间依赖的，与耕地资源存量相关；占用问题是时间独立的，占用问题考虑的是耕地资源流量配置。耕地提供与耕地占用在对耕地资源利用的时间配置上存在冲突。

       耕地资源系统的管理者是中央政府，中央政府在对耕地资源系统的管理过程中更注重资源的长期可持续性与存量，希望耕地资源单位的占用者(地方政府与农户)在时间上较均衡地利用耕地资源。中央政府设计最严格的耕地保护制度对耕地资源占用者的耕地资源占用量和占用行为进行约束、管理[2]，期望在耕地保护制度的约束下，地方政府和农户能合理占用耕地资源单位，使耕地资源单位流量最大化而又不损害耕地资源系统本身，从而有效保障国家粮食安全与生态安全。那么，耕地资源占用者在耕地资源利用过程中能否按照耕地保护制度的要求合理配置、利用耕地资源呢？如果耕地资源占用者采取策略性行为，应如何改进耕地保护政策工具以约束或引导其行为，从而实现耕地资源系统的可持续发展呢？本文将借鉴行为科学模型揭示耕地资源占用者行为机理，分析耕地资源占用者在耕地利用过程中的策略性行为，在此基础上，分析中央政府如何改进耕地保护政策工具以约束、引导耕地资源占用者行为，最后提出耕地保护柔性助推策略，以期有效引导耕地资源占用者产生有利于耕地资源系统的双环行为，从而实现耕地数量、质量、生态的“三位一体”保护。

       二、耕地资源占用者耕地利用行为分析

       (一)耕地资源占用者行为机理揭示

       本文借鉴组织学习理论中的行为科学模型揭示耕地资源占用者行为机理，见图1。行为主体在控制变量的控制下，采取相应的行为策略以达到其预期目标，根据反馈结果对下一步的行为做出决策，当行为设计和行为结果之间有一个匹配，行为主体取得预期的成果时会发生学习，或者发现并纠正预期结果与实际结果之间的不匹配时会发生学习[3]88。当产生匹配，或者改变行为来纠正不匹配时，就发生了单环学习；当纠正不匹配时，首先检查和改变控制变量，然后才是行动的改变，这就发生了双环学习[3]89。当行为主体行动时，他们努力的首选目标是满足控制变量，即进行单环学习。尽管单环学习数量最大，但它们不一定是最有力的，而双环学习是主控程序，控制着长期的效率，因此决定着系统的最终命运。但行为主体自发进行双环学习的可能性很低，发生双环学习必须反思他们的行动，这包括他们的诊断和行动框架，这种诊断需要检查他们所应用的推理过程的有效性，行为主体进行双环学习所应用的推理过程实际上是和这种学习相悖的，这使得他们不能产生双环学习，而且极有可能创造抑制双环学习的学习系统[3]90。

      

       图1 行为科学模型

       耕地资源占用者行为的控制变量是私人收益与私人成本，即采取某种行为能给其带来的经济价值，在占用耕地资源单位的过程中，耕地资源占用者所关心的是配置固定的或时间独立的资源单位的各种方法对其净收益的影响。由于耕地资源对于地方政府来说具有公共池塘物品性质，地方政府在配置耕地资源时，对较远未来的预期收益评价低，而对近期的预期收益评价高，地方政府会给予耕地资源高贴现率，在短期内大量提取耕地资源以获取较高的经济收益，地方政府的行为会出现片面性和短视性。为了追求占用耕地带来的短期高经济收益，耕地的粮食生产功能、生态服务功能、景观文化功能被忽视，这会使得耕地资源的提取超过经济、生态上的最优资源单位提取量。同样，由于耕地产权的不清晰，农户在占用耕地资源单位时，也给予未来收益很高的贴现率，为了追求短期效率而过度集约化利用耕地资源，这对耕地资源的可持续利用造成负面影响。

       (二)耕地资源占用者策略性行为分析

       地方政府与农户为了获得短期经济收益，在耕地利用过程中将进行单环学习，如果其采取的行为策略能实现经济利益最大化的目标，那么将不断重复其行为；如果采取的行为不能实现其预期目标，那么，他们会改变行为以实现初始目标。由于建设用地具有远高于农地的价值，能给地方政府带来高额土地财政收入，为了实现短期效率的最大化，地方政府有强烈的将耕地转变为建设用地的动机[4]。但效率机制与合法性机制在很多情况下是矛盾的，在效率机制下，地方政府需要占用城镇周边、交通沿线的优质耕地以快速拉动GDP增长；而在合法性机制下，地方政府将难以低价获得所需的优质耕地[5]。在此种情况下，地方政府通过策略性行为与中央政府博弈，地方政府有足够的能力来扭曲中央各项耕地保护制度[6]。地方政府通过占多补少、占优补劣、挪用补偿等策略性行为完成耕地保护任务[7]，这种单环学习将降低耕地质量、破坏生态环境。且地方政府的耕地保护行为存在互动效应，各地方政府之间会相互学习在耕地保护上的策略性行为，这在加剧本地区制度执行偏差程度的同时，还会同步加剧相邻地区耕地保护制度执行偏差程度[8]。另外，由于地方官员是任期制的，地方官员在卖地时间和跨度的选择上，会形成与任期相一致的周期，为了实现政绩最大化，地方官员将学习其他官员在耕地保护制度执行上的“成功经验”，这加剧了耕地流失。在耕地资源利用上，地方政府面临着与中央政府、其他地区地方政府及前后届地方政府的竞争，在激烈的竞争下，地方政府通过不断进行单环学习实现短期效率的最大化，通过采取策略性行为不断突破耕地保护制度。