一、《行政处罚法》的实践难题 从实践来看，组织、规范、效能是中国当前行政法治要面对的三个关键问题，修改《行政处罚法》必须抓住这三个实践中的主要矛盾，并用其统率行政处罚法治体系。 (一)盘根错节的部门执法难题 我国行政处罚权的实施主体配置面广，从国务院一直到乡镇政府，从国务院部门到县级政府部门甚至是县级政府部门的派出机构，都有行政处罚权。①多头执法、重复执法是行政执法体制的沉疴。 1.执法主体碎片化 执法部门纵向、横向职责交叉频发，推诿扯皮，有利争着管，无利都不管，执法盲点与执法“扰民”并存，热点、难点问题长期得不到回应和解决。《行政处罚法》立法前，往往是制定一部法律法规，就要设定一支执法队伍。在一些省市，实施行政处罚的队伍已经超过100支，而且以每年3～5支的速度增长；有的政府部门下设8支执法队伍。②2014年6月底，北京市共有各类行政执法主体2152个，其中国家部委、市政府和市属委办局垂直管理的行政执法主体为1417个，16个区县政府及其所属委办局设置的行政执法主体735个。③尽管相对集中执法权提供了一定的制度途径，但该制度同时衍生了部门衔接、专业行政等方面的新问题，④执法主体碎片化的问题没有得到根本解决。 2.协同效应不足 行政管理的固有特点应该是整体性强，而部门执法往往单打独斗，倾向于本行业的监管，部门间信息共享程度低。某行政相对人刚被某部门处罚后，可能又被其他部门列为表彰奖励对象，或者被再次处罚，表现为执法合力的不足。《行政处罚法》缺少关于行政协助方面的规定，是导致协同效应不足的制度因素。 (二)该放的没有放开、放到位，该管的没有管住、管好 1.地方行政处罚立法权限不足 《行政处罚法》规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。根据《立法法》，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规或者规章。但设区的市能够设置的监管措施非常有限，主要是警告和一定数量的罚款，硬法色彩不足。从过去实践来看，行政目标的设定往往与能使用的资源和手段脱节，或者根本不考虑资源或手段问题，结果事与愿违。⑤地方行政处罚立法权限问题，再次凸显了地方治理手段的不足，即使完全是属于地方事权的领域，也没有完全的治理手段。 2.处罚种类不能满足实践需求 处罚种类之乱，在《行政处罚法》制定之初表现相当突出。全国人大常委会法工委原副主任张春生回忆说：“《行政处罚法》出来之前，国务院统计过，各种行政处罚有上百种，罚法五花八门、乱七八糟。你闯红灯，给你穿上小黄马褂，你得逮住下一个闯红灯的才能走，这不是乱来吗?”⑥《行政处罚法》实施后，行政处罚不规范的问题得到较大程度改善，但近年来黑名单、备案、信息披露、不受理行政申请、不予注册登记、取缔、收缴、指定其他机构托管接管等监管措施不断涌现，这些措施是否是行政处罚，如何规范其设定与实施，亟待进一步明确。⑦ 3.监管能力受制于制度漏洞 一是发现违法事实方面。《行政处罚法》没有规定证据规则，证据类型、证明标准、证明责任分配、自认等制度设置都缺失，快速检测结果证据效力存在不确定性，执法人员取证能力有限。此外，依靠投诉举报等途径精准发现违法行为的制度建构还不足。二是非现场执法方面。告知义务条款不适应信息时代自动化执法需求。虽然《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出：“改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入”，“强化科技、装备在行政执法中的应用”，但目前行政执法过于依赖现场执法，借助互联网、大数据、云计算、自动化设备等科技手段来执法的能力还不足。三是法制审核方面。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“严格执行重大执法决定法制审核制度”。2017年，《行政处罚法》修改第38条，增加一款：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”从抽查的情况来看，即使在全国百强县基层行政执法机关具有法律职业资格的公务人员也非常少，除非借助政府采购等途径，否则该项制度落实存在较大困难。 (三)执法效率不高 第一，执法权威度不高。执法权威与执行效果成正比例关系。基于威慑理论的高权行政，在实践中困境重重，表现之一就是执法权威度不高，“眼神执法”“下跪执法”“鲜花执法”等现象屡见报端。换句话说，在“规制空间”中，行政执法主体和人员可能会处于弱势地位，至少是高权行政的地位被削弱。⑧因为执法没有权威，暴力抗法、辱骂执法人员等现象高发，这又反作用于执法人员的心理，助长了暴力执法，行政处罚的制裁和预防效果难以发挥，相对人是否形成了内心对法律的真实信仰，是否真正地顺从处罚决定，是否知错能改，都不得而知。这里有部分原因与《行政处罚法》有关。一是行政处罚类型设置随着形势的变化，威慑效力大大递减，比如部门规章关于罚款设置上限原则不超过3万元。二是行政处罚决定执行周期长，行政处罚决定作出后，因行政强制并未授予绝大多数行政机关，非诉执行的制度设计司法色彩浓厚，降低了行政效率，行政相对人逃逸、转移财产、拒不执行执法决定现象较多。三是处罚成本低于违法成本，高于守法成本，如果对违法者的处罚太轻，罚款数额很小，就会成为非法行为“合理的许可费”，这种处罚也起不到作用。⑨
