禁入一词英文为“debarment”，可界定为“阻止、排除或阻碍某人做某事、拥有某物”。①在狭义的法律规范中，目前仅在《证券法》《证券投资基金法》中出现“禁入”一词，这包括针对特定违法相对人的特定违法行为，设定和实施对活动、对身份的禁入。对活动的禁入是“在一定期限内不得从事特定业务或活动”，如法律规定“在一定期限内直至终身不得从事证券业务、证券服务业务”；对身份的禁入则是不得出任某种职位，如法律规定“不得担任证券发行人的董事、监事、高级管理人员”。② 在近年的立法与改革实践中，禁入因其对违法相对人的惩罚和威慑功能，成为制度设计者日渐青睐的行政管理方式。在《食品安全法》《药品管理法》《疫苗管理法》《安全生产法》《政府采购法》等法律中，也为违法相对人设定了类似限定，如一定期限内不得从事食品生产经营管理工作，③一定期限内禁止从事药品生产经营活动，④一定期限内禁止参加政府采购活动，⑤一定期限内不得担任生产经营单位主要负责人等，⑥这些限定在功能上与禁入并无二致。 在国务院办公厅2019年颁布的文件中提出“对拒不履行司法裁判或行政处罚决定、屡犯不改、造成重大损失的市场主体及其相关责任人，坚决依法依规在一定期限内实施市场和行业禁入措施，直至永远逐出市场”。⑦这更多倚重禁入作为“新型监管机制”的功能，希望通过禁入对已有的和可能的违法相对人施加威慑，以有效实现行政任务。无论在实务界还是在学术界，都有将禁入视为一种非形式化行为，将禁入视为行政管理措施而非行政处罚的主张，这可能会削减行政的确定性、可预测性与稳定性，使禁入成为侵犯相对人权利的“法律不入之地”。 笔者认为，禁入是一种涉及相对人基本权利限制的制裁性行为，无论从学理、规范还是实践层面考察，或许都应将禁入视为行政处罚，这有助于在《行政处罚法》的框架下，更合法、合理地设定禁入，对禁入中的事实认定、法律适用、程序选择、行政裁量加以规范。本文拟展开行政法释义学的作业，分析禁入的法律性质，进而讨论何种位阶的法律规范可以设定禁入，在法律规范中如何设定禁入。这有助于推进禁入制度的法律改革，也有助于在修订《行政处罚法》时更好地反思行政处罚的类型与功能。 一、禁入的概念界定 行政法上的禁入包括对特定业务或活动的禁入，以及对某种任职资格的剥夺。禁入有别于“暂扣或者吊销许可证照”，有别于《刑法》中设定的从业禁止制度。 (一)禁入的概念界定 可将禁入界定为，行政主体为实现特定行政任务，维护行政管理秩序，依据行政法律规范，令违反行政法上特定义务的行政相对人，在一定期限内直至终身不得从事特定业务或活动，或剥夺其某种任职资格。禁入是一种义务设定行为，是行政主体基于行政管理的需要，为相对人设定一种不作为义务，向相对人发出要求其不得作出某种行为的指令。⑧ 1.对从事特定业务或活动的禁止 禁止相对人从事特定业务或活动，某种意义上是基于对相对人资质、能力与信誉的已有评价。这秉承了“过往以为来者师”的理路，因为相对人曾有严重违法行为，或有事实证明相对人不具备从事特定业务或活动所需的资质、能力和信誉，因此禁止其未来从事特定业务或活动，以更好保护公众的生命、自由、身体和财产。⑨例如，《政府采购法》第77条规定，对于政府采购供应商有提供虚假材料谋取中标、成交等违法行为的，“在一至三年内禁止参加政府采购活动”。 2.对某种任职资格的剥夺 禁入措施相当程度上是对某种任职资格的剥夺。第一类是与特殊信誉、特殊条件或者特殊技能相关的职位，第二类是特定组织中的特定管理职位。 与特殊信誉、特殊条件或者特殊技能有关的职位，可谓是“博学多识之业”(learned professionals)，需要通过专门学习获得专业知识，并在实践中磨砺“无言之知”，以较高的公正度和信誉度，向消费者提供特定服务。⑩当有证据证明，或至少能证明存在高度盖然性危险的，说明相对人在客观能力知识或主观心理状态方面不能胜任相应职位的要求，乃至已经给或可能给公共利益带来严重危险时，应剥夺相对人在一定期限内从事相应职位的资格。(11) 作为行政相对人的法人或其他组织有遵守法律的义务，法律针对组织内部管理职位的出任者，每每设定了更高的要求。这些管理职位的出任者并非凡事要亲力亲为，而是要履行组织内部的监督管理义务。例如，《公司法》第147条规定，董事、监事和高级管理人员对公司负有忠实义务和勤勉义务；《药品管理法》第43条第2款则规定，“药品生产企业的法定代表人、主要负责人对本企业的药品生产活动全面负责”。因此，当生产经营组织中的特定人员或特定管理人员已有违法行为，足以证明其未能履行或不能胜任组织内部的监督管理职责时，法律中可规定禁止特定人员出任董事、监事、高级管理人员，(12)或禁止其出任相关单位的法定代表人或主要负责人。(13)
