中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2020)09-0013-09 随着我国法律体系的不断完善，法律修改在立法工作中逐渐被放到更加突出的位置，①2000年首次出现了法律修改的数量超过法律制定的数量的情况。根据我国现行宪法(以下简称：《宪法》)和我国《立法法》的规定，全国人大与全国人大常委会共同分享基本法律修改权。全国人大常委会的此项权力最初来源于全国人大的授权决议，由《宪法》正式确立，后在我国《立法法》上予以重述，并在实践中广泛运用。事实上，该权力是我国国家立法权的重要组成部分，也在法治建设进程中发挥了重要保障作用。然而，长期以来，不少人对该权力的配置和运行持批评态度，并提出诸多观点各异的优化方案。基于此，笔者对全国人大常委会法律修改权的演进逻辑、配置困境、行使失范和理论纷争进行分析，并以此为基础建构该权力的规范方案。 一、全国人大常委会基本法律修改权的演进逻辑 我国立法体制最早确立于1954年我国《宪法》，根据此种立法体制，全国人大是唯一的立法机关，全国人大常委会只能解释法律和制定法令。然而，由于当时全国人大立法任务的繁重和立法能力的不足，在1954年我国《宪法》实施不久就无法满足法律修改的需要。1959年4月28日，第二届全国人大一次会议通过授权决议，明确全国人大常委会有权对“法律”加以修改，但此种修改应在全国人大闭会期间，根据情况发展和工作需要进行，且未明确“法律”修改的原则和程序问题。1975年我国《宪法》和1978年我国《宪法》对这一问题并未提及，1982年我国《宪法》则明确了全国人大常委会有权对“基本法律”进行修改。由“法律”修改权到“基本法律”修改权的变化，主要源于宪法关于法律类型的二元划分。根据《宪法》第62条和第67条的规定，全国人大与全国人大常委会制定的法律分别名为“基本法律”和“其他法律”，全国人大常委会不仅有权修改自己制定的“其他法律”，而且有权在特定情形下修改全国人大制定的“基本法律”。这一特定情形为：“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”(《宪法》第67条第3项)1982年我国《宪法》历经五次修改均未改变这一内容，并且，2000年出台的我国《立法法》第7条第3款重述了这一内容。 从宏观上看，该权力的产生是特定历史时期国家法制建设和立法工作的需求，也是《宪法》对最高国家权力机关进行组织和权力改造的结果。②从微观上看，该权力产生的原因包括全国人大常委会是全国人大的常设机关、全国人大的立法能力有限、社会快速发展导致修法效率需求增加等。③上述分析均具有一定的历史和现实合理性，也符合我国立法体制发展的基本规律。笔者认为，全国人大常委会的基本法律修改权经历了从无到有、从授权到职权、从赋权到控权的过程，而这一演进逻辑的形成主要基于四点原因。 其一，全国人大立法能力不足。笔者赞同的观点是，全国人大常委会基本法律修改权产生的首要原因在于全国人大的立法能力不足，即全国人大人数多、会期短、议程多、代表兼职，不可能经常和有效地对其制定的法律都进行修改。④以会期为例，第五至十二届全国人大的每届会期分别为63、85、83、71、59、56、53和56天，每届会次为5次；全国人大常委会的每届会期分别为147、258、205、205、167、158、133和160天，每届会次分别为27、25、31、30、32、32、31和33次。多年来，不断有学者呼吁提升全国人大的立法能力，提出“延长会议时间”“缩小代表规模”“提高专职程度”等建议，但由于相关改革涉及国家组织结构、权力体系和立法体制等重大问题而未能实现。 其二，全国人大常委会修法优势明显。1982年4月22日的宪法修改草案说明指出，扩大全国人大常委会职权的在于其委员来源广泛、人数比较适当、经常开会比较方便，有助于更好发挥最高国家权力机关的作用。有学者也指出，全国人大常委会较为充足的时间、比较适合的规模、委员的专职化和高素质等立法优势，有助于就立法问题进行深入交流和讨论。⑤事实上，我国国家立法权在宪法配置上由1954年的一元主体到1982年的二元主体，实现了民主与效率的结合，是立法体制改造的重要举措和重大成就。尽管全国人大在基本法律修改方面具有地位优先和民主优势，但结合全国人大常委会的组织特点进行相应赋权，足以彰显其在基本法律修改方面的科学和效率优势。 其三，必须有宪法约束机制作为保障。《宪法》为全国人大常委会基本法律修改权设置了约束机制，即通过条件限制和结果监督来保障该权力规范行使。一方面，《宪法》明确了三个条件限制，即“闭会期间”“部分补充和修改”“不得同该法律的基本原则相抵触”的自律要求；另一方面，其明确了两种监督手段，即不适当的决定被“改变”或者“撤销”的他律要求。关于条件限制，笔者于本文第二部分中将重点阐述。关于结果监督，监督主体为全国人大，监督对象为全国人大常委会出台的关于修改法律的不适当决定，监督手段为“改变”或者“撤销”。这种结果监督机制，主要受制于全国人大与全国人大常委会之间地位、职权和职责关系。 其四，必须防范全国人大常委会修法失当。《宪法》规定的上述约束机制，不仅能够弥补1959年全国人大常委会授权决议的不足，而且有助于防范全国人大常委会的修法失当。自赋权以来，全国人大常委会在基本法律修改方面一直占据主导地位，一定程度上导致了全国人大的基本法律修改权旁落，而且不少基本法律的修改出现了失范现象。有学者对此指出，既要扩大全国人大常委会职权，又要防止全国人大立法权旁落，“如果没有一定的约束办法，3000多人的全国人大所通过的法律、计划、任务，便有可能被200人组成的常设机构所否定和修改，这是不符合法理的”。⑥为了防范全国人大常委会的修法失当，在赋权的同时必须控权，使全国人大与全国人大常委会的基本法律修改权在权限范围和行使程序上有恰当的划分。
