法院向人民代表大会报告工作的做法，始于中华人民共和国建制之初，是一项富有中国特色的政法制度。①由于曾有一段时间司法权在国家政治生活中的实际作用相对有限，加之人民代表大会制度本身也在不断发展，该做法的存在及运行状况先前并未引起学术界的充分关注。2001年2月，辽宁省沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议期间，沈阳市中级人民法院的工作报告在表决时未能获得通过，引发很大的社会反响。②此类事件后来在其他地方也有发生。在“依法治国”方略已被写入《中华人民共和国宪法》的特定背景下，类似事件的发生自然吸引了学者们的目光。我国的法学研究者们主要以“法院依法独立行使审判权”为立场，从不同的角度，特别是从宪制的层面，对法院向人民代表大会报告工作制度的意义、作用和问题加以研究。③“法院向人民代表大会报告工作制度”于是逐渐从政治话题、舆论话题转变为一个现今已在学界受到不少关注的重要学术话题。不过，先前的那些研究成果大都只是从人大制度或者法院制度本身展开讨论。 法院向人民代表大会报告工作制度分为年度报告和专项报告两种。鉴于专项报告较少发生，本文拟以最高人民法院向全国人大作年度工作报告为观察对象，从执政党、全国人民代表大会、最高人民法院三者互动的视角，探寻这一制度是如何形成的及其对中国政法制度的影响。本文之所以选择最高人民法院向全国人大作年度工作报告作为考察对象，既是由最高人民法院在全国法院系统中的地位所决定的，也有一些技术方面的考虑。在当下中国，法院向人民代表大会报告工作这一制度实行于几乎所有的四级法院(直辖市的中级法院除外)，工作报告的结构内容又大同小异，因此对所有的各级法院工作报告都进行搜集研读，既不大现实，亦无不可或缺的必要性。 一、执政党探索新政权特色的需要 (一)人民当家作主的政治考量 新中国建立之初，执政党需要从各个方面厘清新旧政权的差异，以强化新政权的正当性与合法性。彼时，旧法院已被取缔，而新法院正在陆续创建之中。但新法院的运行机制与执政党、政府的关系，特别是与即将设立的人大的关系，则正在不断摸索之中。 1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中央人民政府组织法》，组建了中央人民政府委员会，选举毛泽东为中央人民政府委员会主席。中央人民政府设政务院为国家政务最高执行机关，任命周恩来为政务院总理；设最高人民法院、最高人民检察署行使司法权，对中央人民政府负责。鉴于当时人大尚未召开，法院与政务院之关系的构建，便成了首先需要处理的问题。政务院下设政治法律委员会、人民监察委员会等委员会，以及内务部、公安部、司法部、法制委员会等与法制工作有关的机构。同年10月21日，政治法律委员会召开第一次会议，主任委员董必武对该委员会的任务进行了说明，即“指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作，并受毛泽东主席委托，联系和指导最高人民法院、最高人民检察署；受周恩来总理的委托，联系和指导政务院人民监察委员会的工作。”④在董必武所作的上述说明当中，对前者使用“指导”一词，而对后两者则使用“联系和指导”这一表述，用语极为讲究。董必武就此解释说：“它(指政治法律委员会——引者注)和政府部门是‘指导与联系’的关系。对这几个字的解释就是：当指导者指导之，当联系者联系之。这样做，从政府组织法上讲，从实际工作上讲都不受影响，并不因此影响各政法部门在政府中的地位，也不影响各部门的独立业务……”⑤这是新中国建立后有关法院与政府之关系在制度层面的最早安排。鉴于法院与政府这两类组织在性质上不同，当时在构建其关系时作了不同的安排。 为了将这种认知上升为全党以及司法系统内的共识，1950年7月，最高人民法院、最高人民检察署、司法部和法制委员会联合召开第一届全国司法工作会议。司法部部长史良称，此次会议是要“统一对人民司法工作方针、政策、任务与制度的认识”。⑥法制委员会主任陈绍禹在会上作了《关于目前司法工作的几个问题》的报告，其中专门强调了新旧法院的根本区别： 首先表现在两种法院对人民的两种不同关系上面。第一，反人民法院实行所谓三权鼎立的司法独立制和无理的法官终身制，在组织上表示自己高高在上，对人民不负责任。人民法院是人民政权的组成部分，人民法院的院长和审判员由人民代表机关或人民政府委员会任免，并对其任免机关负责和报告工作，……其次，这两种法院组织制度的原则不同之点，表现在两种法院内部的两种不同组织原则上面。反人民法院内部实行各自为政、互不相谋的组织原则。⑦ 该报告回答了即将创制的最高人民法院年度报告工作制度中两个最核心的问题：法院为什么要向其他组织报告工作；最高人民法院报告工作的内容应是全国法院系统的工作，而不能仅限于最高人民法院自身的工作。同时，该报告还提出了一个新的问题，即司法机关究竟应该向谁报告工作?是向人民代表机关，还是向人民政府?抑或是向执政党? 与此同时，全国民政工作会议、全国治安工作会议也在陆续召开。1950年8月6日，董必武将上述三个会议的情况向毛泽东、周恩来汇报时称：“政法部门三个会议均已结束，都开得很好……治安会议着重解决划清界限、分清敌我、加强对敌斗争问题；司法会议着重解决对人民司法的认识……”⑧同年8月17日，周恩来作出批示，为建制工作指明方向，强调“建政工作应以开好各界人民代表会议及逐渐做到经过协商推选各级人民政府为中心。城市建政工作亦应以民政部门为主管部门。目前各省市民政部门，应注意把县一级人民代表会议开好，各大城市民政部门应注意把区级人民代表会议开好。”⑨ 1951年9月，华北第一次县长会议召开。董必武在会上指出，应尽快成立或健全人民代表会议，并对建制工作做了具体部署。对于当时一些人们心中存在的顾虑或担忧，董必武说：“个别坏分子当代表是可能的，但在一个县内县各界人民代表会议的代表有几百人，其中即有个别坏分子应不会起很大的作用。我们如不麻痹，在实际工作中也有可能揭露坏分子的真面目，那岂不是能更好地教育群众?”董必武还强调不能用干部会议替代人民代表会议，“人民代表会议是政权机关，是人民当家作主的机关，干部会议是推动工作的方式。不能把这两个会合在一起开”。⑩按照此说法的逻辑，行政机关、法院只能对人民代表会议直接负责。至于能否直接向执政党各级党委负责，董必武也坦率地谈了自己的看法，认为“不应把党机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”，“党对国家政权机关的正确关系应当是：(一)对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；(二)通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；(三)挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关去工作”。(11)显然，在周恩来、董必武等人看来，对谁报告工作并非一件小事。
