作为正式的立法机关，南京国民政府立法院（Legislative Yuan）成立于民国十七年（1928），当时国民政府面临的挑战极为严酷：一方面，政治权力久已落入地方军阀之手，他们常常忽视民众的福祉，只求依靠军事实力来增加个人的财富和权力；另一方面，道德社会的觉醒被打断，“即有关文化和社会生活的价值观的适当关系的广泛而深入的共识，它对传统中国的稳定曾作出过重大贡献——已经崩溃，取而代之的是混乱和争斗。”[1]面临如此境况，肩负立法重担的南京国民政府立法院，用很短的时间分别草拟、修订和审议了各项法律议案，并逐次完成了民法、刑法、诉讼法、行政法等重要法典的编纂，“渐以完成训政，促进宪政，厉行法治，实为中华民国立法最盛之时期。”[2]245南京国民政府的“黄金十年”，立法院可谓立下汗马功劳。 但是，由于国民政府初期针对立法院的设计，在宪法理论与指导思想上存在偏差。国民党治下的南京国民政府，率先试行“五院制”，此举与孙中山“五权宪法”本意在时间节点上并未同步，使得立法院作为五院之一的立法机构，本应作为“民意机关”出现在宪政时期，却吊诡的早产于“训政”开始时期，以致对这个“怪胎”的定位颇为模糊。本文拟通过对“训政”时期立法院的具体运作进行实证分析，考察国民政府时期对于立法机关子体制中的定位，以探讨这一时期立法制度的内在矛盾和国民政府立法活动的真实价值取向。 一、无实际“治权”的立法院制度设计 （一）立法院设立的复杂背景根据孙中山《建国大纲》的要求，包括立法院在内的中央五院制构建，应该是在国民政府经历了“军政”和“训政”之后，于“宪政”阶段才得以实现。但彼时孙中山已经逝世，国民党北伐胜利，旋即提议促成五院制政府，有人就提出了“三民主义”为“五权宪法”的目的，而“五权宪法”则为“三民主义”的践行的论调。尽管当时国民党内仍有人坚称，应当依照孙中山《建国大纲》的规划，五院制于“训政”时期不急于实施，可以暂时由中央执行委员会、监察委员会代行政府立法权和监察权。而王宠惠则是积极践行“五 院制”的代表之一。他认为，初设的南京国民政府应当尽快建成“五院之典范”，原因在于“总理的五权制，为一种世界所无之创制，若不于训政时期略采精义而先行之，一旦入于宪政必致人民无所适从不知所措。”[3]因此他认为尽早地试行“五院制”有助于南京国民政府进行“训政”，这一点不算违背孙中山的遗训和精神。此事在国民党内部一直争论不休，无法达成共识。 国民党元老胡汉民对此问题的看法颇为激进。他更在意五院中立法院的尽快创设，认为欲把破败和混沌不堪的北洋政权改造成符合国民党利益的新政府，则“则必须以革命的武力扫除建设之障碍，而彻底表现革命之主义，则尤在立法”[4]797。受制于中国传统法律文化中的两大弊端：“一个特质是专制，二个特质是因袭”[4]781。胡汉民认为在国民党取得政权之后，有必要严肃对待立法工作，并寄希望于立法院制定合时宜的法律体系，以此为准绳达到将中国建设成“资产阶级共和国”的政治理念。在综合多方意见之后，南京国民政府最终依照民国十七年（1928）颁布的《国民政府组织法》第十五条规定，下设五院对国民党中央执行委员会负责，即国民党中政会于“训政”时期，一方面决议国民政府的立法原则、施政方针、军政财政，以总览政府治权；另一方面作为最高政治指导机关和权力机关，又代表人民行使政权。因此，“训政”时期国民党治下的立法院，作为国民政府最高立法机关，自然需要接受国民党内部机关的裁制，表面上看并无实际“治权”。这显然与孙中山所谓“立法即国会”的论调相悖，也与立法院作为“宪政民意机关”的定位相矛盾。立法院定位的模糊不清，造成了颇为吊诡的局面：“训政时期的立法院，既不同于立宪国家代议机关性质的议会，也不同于民国初期依《临时约法》或宪法并经由选举产生的国会，又不同于后来行宪时期由各县人民选举代议士所组织的立法院。”[5]立法院成立时的复杂背景，杂糅着国民党内部的派系斗争，也为之后其行使独立的立法权产生多方面影响。 （二）国民党主导下的立法委员人选 1928年，国民党中央执行委员会于第173次常务会议之上，选任胡汉民为立法院院长，并召集临时会议通过《立法院组织法》，同时还确定了立法院立法委员的遴选标准，首先考虑的是其对于国民党的忠诚，而后考察其专业素养，“首重其人在党内之历史，以曾为党国效忠，在革命过程，未尝有违背党义之言论行动，而于法律、政治、经济有相当之学识经验者为合格”[6]。该项要求明确定调了立法院早期的立法委员人选尺度，即用人应当以对国民党忠诚作为第一要义，而非考虑其专业素养和民意代表性。这也直接表明，国民党对于立法院秉持一种“党属机关”而非“民意机关”的态度，在用人标准上一以贯之的同于其他部门。 由于国民党的高度集权统治，以及民国初年一系列国会运动乱象，胡汉民基于历史意识的影响和思考，对于南京国民政府信心不足，且戒慎恐惧。因此作为首任立法院院长，他在立法院立法委员的选拔工作上采取了一些相对积极的措施：（1）立法委员不能代表地区与职业，因为担心立法上有利益的偏狭、争执与冲突；（2）委员人数不能多，因为不愿见到太多委员的发言影响立法效率；（3）回应孙中山治权理论下的专家政治，特別强调立法委员的法学、政治学专业素质。南京国民政府最终决议任命王世杰、史尚宽等49人为立法院第一届立法委员，而胡汉民和他的立法院在大体上遵循中政会所厘定的用人标准，让立法委员的名单在颇多“党治”色彩下，增添了些许顺应时势和发展水平所进行调整的“个人”色彩。
