坚持“源头预防”、从根本上提升依法行政水准的理念导致行政复议制度的完善变得相当迫切。作为政府系统内部的自我纠错制度，行政复议的显著特点在于“公正高效、便民为民”。①然而，从目前运作的情况来看，行政复议制度并未完全发挥期冀中的作用。自1990年《行政复议条例》颁布之日起，学界和实务界就一直在为行政复议制度的修正而不懈努力，如近年来诸多学者指出行政复议委员会或行政复议局有望满足“将行政复议打造成解决行政争议的主渠道”之功能期待。原因在于机构独立可以克服《行政复议法》所确定的分散化体制而滋生的弊端，有利于提升行政复议质量、确保公正和公信力。②值得注意的是，中国行政复议制度的完善课题并非仅具本土意义，自21世纪以来，一些国家亦相继在开展着行政复议改革工作。③或许政治体制、改革动因差异甚大，但其中的法治思维颇有比较法讨论的余地。本文即以此为研究起点，认为行政复议制度的构建和完善应坚持整体观，权衡相关价值取向，在实现行政复议专业效率优势的同时，兼顾独立与公正性。论证中多以英国的最新发展为比较对象，进而提出中国的完善之策。选取英国的原因在于自理论上将裁判所引介至国内，学者一直视其为中国行政复议或行政诉讼的最佳借鉴。④然而近年来英国则强调行政复议的作用，其中变化不可不察。 一、行政复议制度设计的整体观 行政复议的实践与期待之所以形成落差，多数学者分析认为当初制度设计时“反其道行之”的做法甚至是缺陷导致行政复议存在独立性不强以及一系列的窘境。⑤此处所言的“反其道”是指反对照搬司法机关的做法，⑥多数研究指出实践中过于强调行政化而片面反对司法化、过于侧重层级监督而忽视争议解决的作用，致使行政复议的积极作用难以得到发挥。⑦当然，落差也与《行政诉讼法》2014年的修正及实施有关。各级法院为保障公众的合法权益作出了努力，带来的问题是行政诉讼数量持续增长，法官压力倍增。行政复议不仅未能减轻法院的负担，而且，经济社会的变迁又导致信访呈泛滥之势，“大信访、中诉讼、小复议”的困境让行政复议成为行政争议解决“主渠道”的主张虚化为镜花水月。⑧这些背景性的智识构成了理论研讨和制度构建的起点，如何对行政复议展开定位，如何设计复议组织及其程序，如何重构行政复议和行政诉讼的衔接、行政复议“双被告”制度的存废等问题俨然已成为《行政复议法》修订时的热点议题。相关的讨论可谓卷帙浩繁，那么是否依然具有探讨的意义？ (一)整体观的内涵 纵观主要的法治国家，当其通过立法创设新的行政机关或者规制任务之际，一般都会对行政争议解决机制同期加以设计。设计有时将新的管辖权赋予普通法院、行政法院；或者建立裁判所，同时规定可上诉至更高的裁判所或者法院；或者由行政机关对决定进行复查。最后一种情形既包括允许公民向同一行政机关内部更高级别的机构复议，亦包括向上级行政机关或独立机关复议。无论哪种模式，司法审查均发挥了最后一道防线的作用。不过，司法审查是一种不常使用的方式，且仅限于合法性审查，无法确保所有行政决定的质量。同时，各国因政治体制、法律传统不同，致使各国行政争议解决机制的种类、作用及其关系亦大相径庭。⑨有些国家普通法院或者行政法院较为强大，行政复议制度作用式微；有些国家设有裁判所，其抑或与行政机关存在隶属关系，抑或为司法体系中的成员；有些国家则形成行政复议与行政诉讼制度相互并列的情形。第三种模式对中国影响较大，尽管学界和实务界对于构建裁判所或行政法院的热情经久不息。总的来看，各国除普通法院或行政法院之外，其他争议机制的设计各异其趣，从而构成了各国行政法的独特内容。各国行政争议解决机制的构建和完善并非一蹴而就，需结合经济社会发展持续地对各种机制加以反思与整备。就此层面而言，随着中国新时期社会矛盾不断增多，行政复议仍具继续探讨的意义。 行政复议制度的整体观是指要将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下，精确定位其在行政争议解决机制中的地位，要有体系性、适当性、公正性和有效性等理念的指导，力争使行政复议、行政诉讼、信访等制度相互协调，并实质性地解决争议。要分析各种价值在行政复议制度中的作用，整体性考量行政化与司法化、独立性与专业性、统一性与分散性等价值之间的平衡，充分发挥行政复议所具有的快捷、便民、审查全面的优势。行政复议要从整体上有益于争议的解决，通过质量控制程序、反馈和学习机制等方式提升行政复议质量，实现行政过程与争议解决有效关联；要注重协商、调解、中立评估等手段的应用，加强对在线争议解决方式的应用，以公众为中心并树立服务理念。与往昔的研究不同，整体观意在让人们从整体的、联系的观点看待行政复议制度的运作及其完善，既非头痛医头、脚痛医脚的“对症治疗”，亦非有什么病、治什么病的“辨病论治”，而是从整体把握问题(病症)之所在，了解行政复议产生、发展趋势及本质，并放置于特定环境下来辨证论治。⑩理论上树立整体观，既可以从整体层面反思行政复议和经济社会发展需求之间的关系，亦可以系统考量行政复议与行政过程、其他争议解决机制之间的关系，更可对行政复议本身的动态性、关联性、统一性和个体性等特征加以探究。
