行政罚款可能是我国执法实践中运用最多的行政处罚方式，①在国外例如美国也日益成为联邦监管机构日益频繁使用的执法手段。②在多数行政管理性法律法规的罚则部分，罚款都是处罚方式之一甚至是主要的处罚方式，以至于存在行政罚款设置的泛化、随意化趋势。③但是，对于行政罚款之基础理论的研究文献却少之又少，④行政法教科书和行政处罚研究论著中关于行政罚款的讨论也多是寥寥数语。行政罚款似乎是对行政违法行为的当然处罚措施，从而无须探究其性质等理论根源，仅仅关注其处罚标准等操作规则就足够了。然而，忽视对于行政罚款之性质的关注终究还是无法解释其面临的实践难题。 在我国环境违法普遍化的背景下，行政罚款也被寄予遏制环境违法的厚望，以提高罚款额度、频度和降低启动门槛来解决“违法成本低”问题的思路已经被付诸实践，罚到违法者倾家荡产的呼声仍不绝于耳，⑤环境行政罚款数额也不断创出新高，但罚款的效果仍远未达到预期。这凸显了行政罚款手段不足以遏制环境违法行为的窘境，解决途径可能是加大惩罚的力度，包括扩大刑罚的适用范围、⑥强化环境行政处罚的规制功能⑦等，甚至羞辱性执法也被认为可以作为治理工具的选项。⑧但重罚思路的合理性难免受到质疑，⑨实效性也有待考察。我国台湾地区也曾在“修法”中通过“严刑峻法”来遏止环境犯罪，但其效果和合理性都存争议。⑩那么除此之外，是否有其他制度途径可以更好应对环境保护等领域的普遍违法现象？比如行政罚款本身是否可以以及如何在应对行政违法方面发挥更大的作用？ 受限于行政处罚的过罚相当原则，无限度地提高行政罚款的数额不是解决上述问题的最优方案，实践也证明，受种种条件制约，罚款限额的提高不总是能够达到预期的效果。(11)那么，重新认识行政罚款的性质，并基于其应有属性合理设定其功能，从而在立法上确定行政罚款的合理边界、执法上衡量行政罚款的适当标准，当是完善行政罚款理论并化解其实践窘境的有效途径。 一、秩序与惩戒：行政罚款的公共秩序维护功能 (一)公共秩序的行政控制 相对稳定的秩序是公共生活的必要条件，追求合理的公共秩序是社会治理的主题，(12)但由于人们的诉求差异和利益冲突，维持一定的秩序并非易事。一般来说，维持公共秩序须依赖某种公共性的力量，在现代社会主要是政府的行政管理。 公共秩序的维持是一个复杂的过程，权力机关的立法决定着秩序的形式和实质，在很大程度上是建立公共秩序的前提；司法机关更多承担秩序遭到破坏后的矫正功能，是公共秩序得以维持的最终保障。相对而言，处于二者之间的行政执法过程才是维持公共秩序的主要力量，行政机关承担着经常性的公共秩序维持职能，行政许可、行政强制和行政处罚等行政控制过程都是服务于公共秩序维持这一目标的。在现代社会公共事务和私人事务相互区隔的条件下，政府的公共职能的基本方面就是维护公共秩序，其次才是提供公共服务，而且公共服务在一定程度上也是服务于公共秩序的。 通过行政过程来实现和维护公共秩序的过程体现为政府对社会公共事务的行政控制，即将特定领域的事务纳入政府行政管理的范围。例如，当污染成为影响社会公众的重要问题时，将污染的排放纳入政府的许可范围，并在违反管理规定时予以罚款等行政处罚，以实现该领域的有序状态。因此，行政管理是公共秩序得以维持的基础。 (二)惩戒是维护公共秩序的基本手段 行政控制有多种手段，从时间性角度大致可以分为事前、事中和事后的控制，其中事后控制以行政处罚为典型，是破坏公共秩序的惩戒性措施。传统的社会治理主要依赖惩戒手段来维护公共秩序，以惩戒来确立法律权威进而维护社会秩序，(13)表现为对违法犯罪行为的事后处罚和追诉。随着风险预防理念和服务行政理念的日益深入人心，行政许可、行政指导等预防性和过程性行政控制手段越来越受到重视，在行政管理实践中发挥越来越重要的作用。但是，任何规制都存在被违反的可能性，预防性、过程性的行政控制措施织入行政管理之网，也使得违法现象出现的可能性增加。因此，惩戒性措施并不因行政管理理念的转变而变得不重要，相反其保障功能更加凸显。 惩戒仍然是维护公共秩序的基本手段。当行政机关的预防性和过程性控制不能实现立法设定的公共秩序目标时，对于破坏公共秩序者予以惩戒不仅是矫正正义的要求，更是预防其他同类违法所必须。行政处罚的本义即在于对违反行政法律的行为的惩戒，(14)与刑罚共同发挥对公共秩序的保障功能。 (三)行政罚款的惩戒性与公共秩序维护 行政罚款是行政处罚的重要方式，也是最常用的法律惩戒手段。行政法上的罚款分为秩序罚和执行罚，通常所讲的行政罚款仅指秩序罚，(15)即以责令缴纳一定金钱的方式给予违法当事人的处罚，本文即采用此义。行政罚款对公共秩序的维护体现在其惩罚作用和戒除意义上。 对于违法行为的惩罚是行政罚款的主要作用，即通过责令违法者缴纳金钱体现对其违法行为的惩罚。美国行政会议的研究报告指出，行政罚款为执法者提供了一种理想的惩罚手段，它的优势在于可以逐案处理，以更符合现实主义哲学基础的方式加以运用。(16) 对于违法现象的戒除意义是行政罚款的重要作用。罚款形成了对于违法行为的反向激励，潜在的违法者会出于经济成本的考虑而避免实施违法行为，但发挥该功能要求罚款数额大于违法收益。当然，对特定行为设置行政罚款也是一种社会价值宣示，这种宣示也具有制约违法行为的作用。
