“十四五”期间，全球化进程将进入调整期，妥善处理外部环境，加强内部大循环，应是中国的核心应对策略。如果仅靠外需这根增长的生命线，既有近忧，也有远患。结合谋划“十四五”发展战略，我们认为“十四五”期间城镇化应有新的历史担当。总体而言，中国城镇化率只有60%，这其中还有2亿多进城人口没有城镇户籍；“十二五”以来谋划的19个城市群及近两年推动的30座都市圈处于培育发展阶段；中国城市建设短板很多，中小城市数量严重不足等。从需求的角度讲，城镇化的推进将扩大内需、加大投资，这是中国稳住“基本盘”的需要。从供给的角度来讲，全球经济衰退几成定局，需要将业已形成的庞大生产能力投向城镇化相关的民生服务、基础设施建设等庞大领域。城镇化完全可以在国民经济中创造内部大循环的过程中发挥重大作用。城镇化涉及体制机制等一系列问题，要推进城镇化高质量发展就必须推进经济社会重大变革。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》针对城镇化改革面临的制度障碍，提出了重大改革方向，在实践中取得了明显的进展。2020年之后改革如何推进，就需要进一步形成城镇化改革的意义共识、问题共识、方向共识，通过优化提升方法，持续增强改革合力。 一、“十四五”时期城镇化的质量、效率与动力变革 质量变革、效率变革、动力变革这三变革，涵盖国民经济各领域、各层面，是中国经济社会发展进阶的基本路径。“十四五”(2021-2025)期间，中国城镇化进入新阶段，需要紧紧围绕三大变革的目标、要求，加快提升城镇化质量。 一是质量变革。目前在城镇化问题上叠加的东西太多，回到本质上来讲，城镇化的核心就是农业转移人口市民化，这里还包括一部分农业人口还要转移出来，也包括要解决好中国业已存在的“半城镇化”问题。城镇化高质量发展，不是城市基础设施建设得怎么样，而是要产生数量更多的新市民，形成素质更高的新市民队伍。这意味着城镇化不仅要强调“落户”这一个点上的动作，而是要强调市民化这一条主线。 截至2019年底，中国户籍人口城镇化率为44.38%，常住人口城镇化率达到60.6%，这意味着中间有16.22%的差值，对应着2.27亿人口还没有做到真正意义上的落户，还不能享受基本的公共服务待遇，更谈不上成为新市民。考虑到还有2亿多农业转移人口的城镇化问题，那么未来实际上就需要推动4亿—5亿人在城市落户成为新市民。这样做的意义在于：真正体现以人为本的执政理念；能够延长农业转移人口的劳动时间；能够扩大内需，拉动投资增长；发掘出中国长期增长的最大潜力，这也是中国成功迈向现代化的重要保证。 二是效率变革。效率变革需要破除制约效率提升的各种体制机制障碍，以既定的投入获取最大的产出。城镇化的过程，恰恰就是促进城乡要素流动的过程，流动的目的是实现城乡劳动力、土地、资本、技术、数据等要素实现市场化配置，实现低效率向高效率变革。 效率变革就要求必须加快城乡生产要素的市场化。城乡统一的建设用地市场并未形成，农村集体经营性用地入市有所进展，但规模小，没有全面推开。大量的宅基地、公益性建设用地仍然处于低效率使用状态，甚至出现“撂荒”或“闲置”。2019年末，农村就业人口尚有3.32亿人，农民人均产出效率不足城市劳动力的10%。进城农民工45岁返乡现象仍很普遍。城市可持续发展的投融资机制没有形成，一些地方负债率较高、负债基数大。同时，资本下乡遇到瓶颈障碍，资金要素得不到充分使用。 三是动力变革。城镇化的动力正在发生重大变化，从产业角度来讲，是制造业带动向服务业带动转变；从城市角度来讲，是由小城镇和中小城市齐头并进向中心城市带动转变；从动力源头来讲，农业转移人口进城由追求收入水平提高向获得居住、就业、教育等一揽子公共服务转变等。在这其中，“十四五”期间，中心城市、都市圈和城市群等所构成的空间动力系统，正取代单一的城镇空间，成为高质量发展的新型动力系统。 都市圈和城市群发展依赖于传统的行政区经济，但又不同于行政区。行政手段解决行政区内部问题已经有丰富的经验，但行政手段并不完全适用于超越行政区边界范围的复杂空间、联系空间、流动空间的治理。新型经济空间的治理问题就成为动力变革面临的主要问题。对于新型经济空间来说，诸如治理主体、目标、内容、结构、机制等方面，都还不清晰、不健全、不完善。围绕如何提升中心城市和城市群的综合承载力，发挥其在城镇化中的动力作用，就必须围绕治理体系，实施一系列重大改革。 “十四五”期间城镇化需要实现质量变革、效率变革、动力变革，相应地需要采取一系列改革，主要包括：一是农业转移人口市民化全面推进的改革；二是城乡统一的建设用地市场取向的改革；三是城乡可持续的投融资制度的改革；四是中心城市和城市群治理的改革等。 二、高质量推进人口市民化 “十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1.2个百分点以上，2019年底城镇人口达到8.48亿人，常住人口城镇化率达到60.6%。2014-2018年共有9000万以上农业转移人口进城落户。农业转移人口市民化的主要进展包括：一是户籍制度改革全面落地。31个省(区、市)及新疆生产建设兵团已全部出台户籍制度改革方案或意见，除北京、上海外，基本已放开放宽落户限制，许多中小城市基本实现落户零门槛，农业转移人口市民化制度性通道全面打通。二是“人钱挂钩”“人地挂钩”以及农村“三权”维护和自愿有偿退出机制等市民化配套政策体系不断完善。三是城镇基本公共服务加快覆盖到常住人口。全国所有城市以居住证为载体的城镇基本公共服务体系基本建立，职业技能培训、义务教育、保障性住房等基本公共服务供给不断扩面提质。
