在我国现行土地收益分配制度下，一些地方形成了以土地为支撑、以土地谋增长的经济发展模式，快速推进了工业化、城镇化进程，带动经济保持中高速增长。同时，逐渐暴露出一定程度的弊端，对经济社会转型发展产生了深远的负面影响。“十四五”时期，我国改革开放将进入新阶段，着力消除阻碍市场规律充分发挥作用的深层次体制机制问题的要求更加紧迫。深入分析现行土地增值收益分配的基本框架，研究土地收益分配的要害问题及主要影响，对于深化要素市场改革、以改革促发展促创新具有重大现实意义和深远历史意义。 一、土地收益分配相关概念解析 地租是土地所有者将土地转给他人使用而获得的收入。在我国土地公有制下，无论是国有土地还是集体土地，土地所有权和使用权均可发生分离，土地使用者或经营者均要向所有者缴纳租金，因此，现行土地制度存在土地有偿租赁关系。 (一)地租和地价 马克思绝对地租理论指出，绝对地租产生的根本原因在于土地所有者对于土地的垄断。这意味着只要土地所有权存在，绝对地租就存在。我国土地为国家所有或集体所有，这种所有制形式依然需要在经济上得以实现，土地资源优质与否都要向土地所有者缴纳地租，因而绝对地租依然是构成地租的基本形式之一。 “凡是存在地租的地方，都有级差地租，而且这种级差地租都遵循着和农业级差地租相同的规律”[1]。无论是资本主义社会还是社会主义社会，无论是农业还是非农业生产部门，只要土地处于不同的自然环境或社会环境，环境差异均会造成土地的优劣差异。基于土地的三种差异在所难免：一是不同的自然环境导致土地肥沃程度的迥异；二是地理位置存在差异，这种差异可能是由自然环境不同造成其先天条件的优劣，也可能是由于经济社会发展不均造成其后天条件的好坏；三是难以保证在同一土地连续投资所产生的劳动生产率相同，因此，级差地租也必然存在[2]。 “土地价格无非是出租土地的资本化的收入”[3]，即地租的资本化。自然状态下，土地没有价格，因为其不是劳动产品，但具有特殊使用价格。在一定的所有制关系下，土地产生地租，土地价格随之产生。纯粹的自然土地即是土地物质，当劳动包含在土地中时则形成土地资本。土地资本是对土地开发和利用时固定在土地中的劳动，为土地所有者带来利息和折旧。因此，土地所有者的收入包含3个部分，即土地资本的利息、折旧以及土地物质产生的地租。土地可以永续提供产品和服务，地租可视为持久的现金流，能够随着土地权利的转移而转移。土地权利的购买即是一定时期内地租的购买，其总和表现为土地价格[4]。 (二)土地出让收入 土地出让收入即国有土地使用权出让收入，是指各级政府代表国家将土地使用权出让给土地使用者，并对其收取的全部价款。土地出让具有两个鲜明的特点。第一，出让的土地为国有土地。对于集体所有的土地，需要遵循先征用后出让的严格规定，因此，土地出让具体是指全民所有的国有土地。第二，出让的标的为土地使用权。国有土地属于全民共有，其所有权由国家代表全民行使，国家只能出让使用权而非所有权[5]。 我国实行土地公有制，征收农村土地引发的所有权由集体转向国有时，土地所有权仍在公有制框架内，征地补偿费并非市场价格而是一种补偿收益，土地出让收入可视为政府一次性收取的批租年限内地租折现值总和。从性质上看，土地出让收入可类比于马克思论述的建筑地段地租，实际上是一种社会主义城市地租，其绝对地租来源于城市土地国家所有，级差地租中土地位置差异起决定性作用[4]。 (三)土地收益分配 土地收益分配是诸多利益主体在博弈过程中形成的相对稳定的经济系统。从利益主体看，土地收益分配涉及土地所有者、使用者、管理者和其他相关主体；从收益来源看，土地在被利用、转移和管理的过程中形成收益。通过租、价、税等经济手段可以对各利益主体发挥调节收益的作用。
图1 2010-2018年国有土地使用权出让收入占地方政府性基金、本级财政收入、公共财政收入比重 数据来源：Wind。 表1 2016-2019年房地产五税及其占地方本级财政收入比重(单位：万亿元，％)
| | 地方本级财政收入 | 房产税 | 城镇土地使用税 | 土地增值税 | 耕地占用税 | 契税 | 五税合计 | 五税占地方本级财政收入比重 | |
| 2016 | 8.72 | 0.22 | 0.23 | 0.42 | 0.20 | 0.43 | 1.50 | 17.22 | |
| 2017 | 9.14 | 0.26 | 0.24 | 0.49 | 0.17 | 0.49 | 1.64 | 17.97 | |
| 2018 | 9.79 | 0.29 | 0.24 | 0.56 | 0.13 | 0.57 | 1.80 | 18.35 | |
| 2019 | 10.11 | 0.30 | 0.22 | 0.65 | 0.14 | 0.62 | 1.93 | 19.05 |
