世界文化遗产申报评估机制面临挑战与应对

       中图分类号：G122 文献标志码：A

       1 来自2011年的《实施全球战略外部独立评估报告》

       2008年，为迎接《保护世界文化和自然遗产公约》(后简称《世界遗产公约》)40周年的来临，第32届世界遗产委员会会议(后简称世界遗产大会)决定从“公约的价值、传达的信息和形象”“世界遗产系统”和“保护与可持续发展”3个议题着手，思考《世界遗产公约》未来发展方向[1]。世界遗产申报评估机制调整成为系统建设的重要内容。2012年总干事在第36届世界遗产大会开幕式的讲话中也强调了申报程序的可信度对于《公约》实施的重要意义，“申报程序的可信度应在所有阶段的过程中得到贯彻……我深刻关切近期日益增多的批评。我们可以年复一年地聚在一起将越来越多的遗产地加入《名录》，而越来越少地坚持既定标准。或者……我们可以选择开展具有远见的行动和思考，恢复《公约》的活力，应对21世纪的挑战”①。

       围绕《公约》未来发展方向的思考，第17届缔约国大会②要求邀请教科文组织聘请外部专家，评估1994至2011年全球战略实施情况，特别是世界遗产申报和保护管理中存在的挑战，形成了《实施全球战略外部独立评估报告》[2]。报告不仅成为制定未来十年公约实施行动计划③的依据，也成为引导近期申报评估机制调整的依据。报告指出，随着公约缔约国数量增多，世界遗产的数量即将达到1000处，实施层面的威胁也不断凸显。这不禁使人联想到今天的现状：缔约国数量已达193个，而世界遗产的数量也增长至1121处。更加值得关注的是。该报告梳理的问题与2012至2019年世界遗产的申报评估情况(图1)有许多相似之处。

      

       图1 历年大会审议的申报与成功列入项目情况(来源：作者自绘)

       第一，《名录》区域平衡性问题未能缓解。《外部独立评估报告》指出，2004至2010年，亚太区域的提名数量显著增长。其次是非洲、拉丁美洲和加勒比地区，但由于遗产每年申报总量的控制，这并未影响到《名录》整体存在的区域不平衡。截至2010年，欧洲和北美地区的遗产数量仍占到《名录》的47％～49％④，亚太地区占比为20％～22％，拉丁美洲和加勒比地区占比为13％～14％，非洲占比为8.5％，阿拉伯国家占比为7％。如此的区域分布比例与2019年状况基本一致⑤。2012至2019年，非洲地区、阿拉伯国家、拉丁美洲和加勒比地区列入项目分别占总列入项目的7.61％、8.15％和8.70％(图2)。拉丁美洲和加勒比地区是近期申报项目数量最少的。而非洲则是列入最少的。与1994年《名录》的区域分布相比，非洲和阿拉伯国家的比例均有所下降。在近期遗产大会审议中，《名录》区域分布的不平衡成为委员会推翻咨询机构评估意见的常见理由之一。

      

       图2 2012-2019年所有列入项目的地区分布(来源：作者自绘)

       第二，《名录》世界遗产数量持续增长，在2014年突破1000处之后，又在2019年突破1100处，这增加了遗产申报评估和监测的工作量。统计显示⑥，近年来世界遗产基金中咨询机构服务所占比例已达总额75％左右，而这一比例在20世纪90年代末期为20％左右，2010年为50％以上。这极大地挤占了国际援助等其他类型活动的活动经费。

       第三，委员会决议过多地考虑地理政治而非科学意见，极大地影响到《名录》的可信度。这在多方面均有所体现。委员国申报项目在历年列入项目中占比不断增高，从2006年16.7％，提高至2008年25％，至2010年达到42.9％[2]；2012至2019年，委员国列入项目为总列入遗产的25％，比例最高的2014年也达到42％(图3)。委员会决议大幅度修订咨询机构的评估意见，这一比例在2005、2007、2008、2010和2012年均偏高，在2012年有48％的项目评估意见被委员会修订；而在2014和2018年则为41％和38％(图4、图5)。2012至2019年，经委员会审议而最终列入的项目平均成功率为71％(图6)，这显然高于咨询机构推荐列入的项目比例(49％)。委员会对咨询机构建议“不予列入”(N)项目的审议成为关注的焦点，在2005至2009年，委员会列入了3项咨询机构建议不予列入的项目；而在2012和2019年，委员会共列入6项⑦同类项目(图7)。

      

       图3 历年委员国项目占列入项目比例(来源：作者自绘)

      

       图4 历次当届成功列入项目咨询机构评估意见的修订(来源：作者自绘)