中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2020)02-0087-07 DOI:10.19563/j.cnki.sdzs.2020.02.012 基于公共服务原则与二元司法体制，法国行政法院判例造法为行政主体保留优益权既有充分的理论基础，亦有现实的制度摇篮。[1]在行政法语境下，优益权作为行政自由裁量权，在遵循行政法基本原则“依法行政”外，还必须符合“比例原则”要求①，以确保优益权行为既合法也未越权或滥用权力，由此在实定法上不具苛责性。但在合同法视角下，无论行政主体如何审慎，在非必要情况下不得行使，优益权的存在本身就意味着合同约束力的削弱。这些无法通过合同约定排除的，亦不通过一般合同规则调整的、固有②的合同履行风险，必然要求法国行政司法系统也创设出一套同样不依赖合同约定产生的，亦不通过普通合同法规则调整的、固有的相对人保护制度③，并最终以此独特的公法进路平衡行政合同中行政主体代表的公共利益与相对人合法合理的私人利益。 一、行政合同履行原则：财务平衡 “财务平衡”(l’équilibre financier)与其说是一项相对人保护措施，毋宁说是一项行政合同④履行基本原则。⑤它借鉴自法国私法中的“合同(经济)均衡”(l’équilibre contractuel)制度，意指由于实务中常常无法实现经典法律格言所期望的“约定即公平(Qui dit contractuel dit juste)”[2]410，因此有必要在当事人意思自治之外赋予立法者和法官一定权限，以控制和调整合同内容上过于悬殊的失衡状态。⑥ 公法合同中的财务平衡原则最早出现于1910年最高行政法院“公共工程部长诉法国轻轨总公司”判例。⑦本案涉及公共服务特许合同，公共主体主张直接针对合同行使单方变更权。政府代表表示“所有合同本质上都是寻求与实现平衡‘许诺给相对人的利益’与‘强加给相对人的负担’的可能方式；所有行政合同都内含相对人获益与损失真正均衡之意。这就是我们所谓的财务与商务平衡，即特许合同的财务平衡”[3]6。自此以后，经过学者们的解读和阐释，财务平衡逐渐成为整个行政合同制度中的履行基本原则。⑧为与前述私法“合同均衡”原则区分，行政法官和公法学家们有意选择了“财务平衡”作为术语。它意指在行政合同履行过程中，在双方均不具法律苛责性时，行政主体必须维护相对人在“预期收益”与“现实损失”之间的经济平衡，要在“承诺给相对人的利益”与“强加给相对人的损失”之间找到一个均衡点。如无例外，合同双方均不能破坏这种合同经济上的目标，甚至立法者和法官也不能随便打破这种合同经济目标。 然而在合同实际履行过程中，为适应公共服务的可变性需求，政府必须随时监督和调整由相对人提供的公共服务内容，改变、增删行政合同权利义务条款来要求和敦促相对人回应公共服务需求，即行使监督指导权、单方变更权甚至单方解约权等行政优益权。由于公共服务的持续性要求，相对人不能中断公共服务的提供，即使意外增加的义务明显加重了履行负担、破坏了合同经济平衡，相对人依然只能继续承担。[1]在这个过程中，合同双方均不具苛责性，但由于合同行政主体一方同时身兼为社会大众组织和提供公共服务的法定行政职能，而相对人只是这一行政职能实现的辅助人，前者就必须支付和偿还后者在初始约定之外增加的义务履行支出，以确保合同能够在经济上继续保持平衡的状态。因此，这本质上是公法视角下，以公法进路重新阐释，如何维护“公共(服务)利益”与“相对人利益”之间经济平衡的问题，即如何实现公益与私益兼顾的“公法上的公平”。 需要强调的是，在实际操作中，由于财务平衡很大程度上是指公共主体行使优益权时必须维护相对人“预期收益”和“额外损失”之间的平衡，前者由行政合同约定在先，后者却往往不能在当事人之间达成共识，而行政合同在公共服务持续性的要求下必然不能只因为无共识而终止。因此，这又是一个基于双方当事人诚实信用、需要自证的司法技术性事项。实践中，行政法官有权对此酌情处理，数额争议时有权主动决定一个相对合理的结果。[4]234 毫无疑问，由于财务平衡最初是针对行政优益权提出的，因此财务平衡原则的首要价值便是在行政合同的框架下平衡行政优益权。如果说出于公共服务、公共利益要求，优益权是行政主体在行政合同行为中贯穿始终、不可或缺的法定权力，那么在公共服务、公共利益之后，财务平衡就必然是相对人在参与行政合同“辅助行政”过程中维护自身利益的最有力武器。出于平等与私权保护等宪法原则，在行政法官们的阐释下，它同样也是一种不依赖于合同约定产生的法定义务与责任，由此实现公共利益与私人利益的平衡，实现行政合同内权利—义务、合同外权力-责任的总体平衡。因此，“财务平衡”与“行政优益权”本质上是一个问题的两面：政府行使行政优益权，必然要承担财务平衡的义务；相对人服从行政优益权，必然享有财务平衡的权利。参照下述“王子行为”与“情势变更”等相对人具体保护制度的适用效果也是要将已被打破的合同经济重新回复到财务平衡的状态，我们甚至可以从补偿原因角度将“财务平衡”重新命名为“行政优益权”以丰富和充实后者的法定内涵。⑨总而言之，财务平衡原则是法国行政合同制度中双方当事人均无法定或意定苛责事由时，必须适用的一条基本履行原则。
