一、引言 在自然灾害和大规模流行性传染病等突发事件中，政府承担着维持社会秩序和组织救灾应对的重要职责。在此类事件中，政府在秩序行政方面会拥有更大的权限，同时在给付行政方面要承担超过平常时期的职责。无论是秩序行政职能还是给付行政职能，其正常履行均需要经由采购渠道获得的货物、工程和服务做支撑。 2020年初，新冠肺炎疫情暴发，感染人数在短时间内大幅度上升，口罩、消毒液、防护服等防疫物资出现巨大缺口，引发社会广泛关注。在突如其来的疫情面前，一方面，社会各界筹集大量物资，以捐赠的方式解燃眉之急；另一方面，各级政府进行了大规模、大批量的超常规紧急物资采购，弥补物资缺口，并通过以火神山医院、雷神山医院和多家方舱医院为主要内容的紧急工程采购迅速扩张收治能力，全面落实中央关于“应收尽收”的救治方针，成为扭转疫情防控形势的关键一步。在防控疫情的过程中，紧急采购发挥了重要的支持作用，同时也暴露出诸多问题。2月3日，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话中指出：“这次疫情暴露出重点卫生防疫物资(如防护服等)储备严重不足，在其他储备方面还可能存在类似问题。”2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，要“建立国家统一的应急物资采购供应体系”，这是国家应急管理体系建设的重要内容。 紧急采购制度在国家治理体系和治理能力建设中发挥着重要作用，是广义政府采购的一部分。政府采购制度设计的基本思路，是通过公开和竞争性的程序，保证公共资金的使用效益，赋予公共资金的使用以合法性。与一般意义上的政府采购相比，紧急采购有两个突出的特点：首先是时间上的矛盾性。紧急采购活动关系国家安全和人民生命财产安全，采购时间紧迫，采购程序要求紧凑简单，对采购对象的质量要求更高。其次是采购方法多变与采购行为规范化的矛盾。紧急采购由于时间紧迫，采购部门会根据采购时限的要求有选择地利用相应的采购模式，过于强调采购活动的规范性，可能导致采购模式僵化，采购活动迟滞。以本次新冠肺炎疫情为例，截至3月4日，各级财政已安排疫情防控资金1104.8亿元。①这些资金除了支付患者治疗费用、为医疗人员发放专门津贴以外，相当大一部分被用于紧急采购。在如何权衡效率与规范化之间的紧张关系上，存在着不同的观点。有的研究者认为，紧急采购的首要目标是“满足紧急采购需求”，并不强调竞争，或者说在紧急采购需求下往往并不存在竞争空间，提高效益、廉政建设等其他目的均处于次要地位。②但也有观点认为，即使在疫情之下，也不代表着采购可以无序和随意，具体操作还应当有较为规范的方式、流程和相应的监管，既要高效便捷，也要落实公开、公平、公正的原则。③本文尝试从对采购法的体系性理解出发，对我国紧急采购制度的现状进行分析，并就构建体现绩效财政和透明财政理念、裨益于国家整体治理能力提升的紧急采购制度提出建议和展望。 二、我国紧急采购制度的法律框架 (一)我国紧急采购的基本法律规定 《政府采购法》第2条规定：“……本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。……”《政府采购法》所定义的“政府采购”，特指集中采购目录以内或限额以上，一般情况下通过竞争性方式进行的采购。在发生严重灾害和其他不可抗力事件时，如果仍然按照《政府采购法》所要求的方式和程序进行采购，将无法满足实际需要。因此，《政府采购法》第85条规定：“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”这是紧急采购制度在法律上的基本依据。《政府采购法》第4条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”《招标投标法》第66条规定：“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。”此处的“抢险救灾”，也可以视为一种紧急采购。 (二)对紧急采购条款适用的正确理解 《政府采购法》第30条规定可以使用竞争性谈判的条件之一是，“采用招投标所需时间不能满足用户紧急需要的”；第31条规定可以使用单一来源采购的条件之一是，“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”。这两个条款中“紧急”与“紧急采购”中的“紧急”字面表述相同，但有根本的差异。第30条中的“紧急”产生的原因是“采用招投标所需时间不能满足用户紧急需要”，第31条中的“紧急”是“发生了不可预见的紧急情况而不能从其他供应商处采购”，而第85条中的“紧急”则是“严重自然灾害和其他不可抗力事件”所导致的。换言之，第30条、第31条中的紧急，只是出现了工作中一般的不可控状态，为保证采购任务的顺利进行，转而采用竞争程度较低的采购方式；而第85条中的“紧急采购”，即真正意义上的“紧急采购”，其所针对的应是不能预见、不能避免、不能克服的严重事态，其法律后果是排除《政府采购法》的适用。 区分第30条、第31条和第85条的关键，在于其与《政府采购法》第33条的关系。该条规定：“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。……”结合此条，可以做这样的理解：即第30条、第31条所称的“紧急情况”和第85条所称的“紧急采购”之间的关键区别，在于采购的“计划性”，即该项采购是否列入采购计划。第30条、第31条所称的“紧急情况”，实际是在采购计划之内发生的“紧急”，而第85条的“紧急采购”，是超出采购计划原先预估情形的“紧急”，这是两者的核心差别。
