2019年年末，湖北省武汉市出现多起新型冠状病毒感染引起的肺炎病例。2020年2月11日，世界卫生组织将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID-19”，同年3月11日，世界卫生组织将新冠肺炎疫情称为全球大流行病。①在抗击新型冠状病毒疫情期间，公共卫生资源面临巨大挑战，为了扩大医疗场所、提高救治效率、减少传染率，一些地方政府临时征用了党政机关的楼堂馆所或公立学校学生宿舍，那么，地方政府的这些征用行为是否符合法律和宪法呢? 地方政府征用党政机关的楼堂馆所或公立学校学生宿舍有相关依据。首先，符合地方人大常委会的防疫决定。经梳理可以发现，我国抗击疫情期间有22个省、自治区、直辖市的人大常委会通过了开展疫情防控工作的决定，这些决定在本地方范围内都具有法律效力，其中15个省、自治区、直辖市在决定中规定了征用，有的也规定了调用。②规定征用的这些决定都有一个共同的特点，即对于被征用的财产是否属于非国有财产没有明确的界定，或者根本不提被征用财产的性质。例如，云南省人大常委会发布的《关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》中虽然提到了征用，但却只字未提什么样的财产可以被征用，没有提到“非国有财产”或“私有财产”。其次，他们的做法符合《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律，因为这些法律对于可以被征用的财产也没有从性质上加以区分。 然而，虽然地方政府的征用行为没有违反地方人大常委会的决定和相关法律，但如果我们从宪法角度来检验这些决定和法律就会发现，有关征用的这一类决定和相关法律条款可能存在合宪性问题。实际上，党政机关的楼堂馆所和公立学校资产都属于国有财产，政府对这些国有财产无须采取征用的方式，直接采取调用或使用的方式就可以，因为政府代表国家征用的只能是非国有财产。由于地方人大常委会的决定和相关法律存在相同问题，下面主要对有关征用的法律进行合宪性分析，并对合宪性检验结果产生的原因等进行探讨。 一、《宪法》中的征用条款 新中国成立以来，我国共颁布了4部《宪法》，其中3部《宪法》即1954年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》都规定了征用，只有1975年《宪法》没有规定征用。1954年《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1978年《宪法》第6条规定：“国营经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的领导力量。矿藏，水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。”1982年《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。……” 2004年《宪法修正案》对《宪法》第10条第3款和第13条分别作了修改，在这两个条文中都分别增加了“征收”和“补偿”的内容，③并使得“征用”和“征收”区别开来，正如全国人大常委会时任副委员长王兆国在《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》中讲到土地的征收征用时所说，“征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变”；在讲到私有财产的征收征用时，指出“这样修改，主要基于三点考虑：一是，进一步明确国家对全体公民的合法的私有财产都给予保护，保护范围既包括生活资料，又包括生产资料。二是，用‘财产权’代替原条文中的‘所有权’，在权利含意上更加准确、全面。三是，我国几个现行法律根据不同情况已经作出了征收或者征用的规定，在宪法中增加规定对私有财产的征收、征用制度，有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系，许多国家的宪法都有类似的规定。”④ 《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该条款规定的是对公民私有财产的征用，也就是说，可供征用的财产是有特定范围的，只有对公民私有财产才能使用征用的方式，对于国有财产无须使用征用方式，《宪法》没有规定对国有财产可以进行征用，因为国有财产本身就属于国家所有，由政府代表国家行使所有权，国有资产管理部门及其他部门行使监管权，由国有企业事业单位经营。《宪法》征用条款中的公民私有财产应当理解为既包括公民个人财产，也包括个体经济、私营经济、外资企业等非公有制经济组织的财产。 通过对《宪法》第10条和第13条的分析可知，征用已经成为具有特定宪法含义的法律用语，它主要调整国家与个人、公共利益与私有财产之间的关系。政府与政府之间的权力关系或财产关系与征用无关。《宪法》中的征用有三个特点：第一，征用的对象只能是非国有财产。第二，征用针对的是非国有财产的使用权，是暂时的、临时的。虽然征收针对的也是非国有财产，但征收针对的是所有权，亦即是对所有权的剥夺。第三，只要对非国有财产实行了征用就必须予以补偿，不论被征用的财产是否有损失或能否归还。当然，《宪法》中的征用还有必须符合公共利益这一前提条件以及法律保留、强制性等要求，由于下面将要讨论的法律均满足公共利益、法律保留、强制性的要求，这里省略了公共利益、法律保留、强制性的论述。征用是本文讨论的重点，征收不在本文讨论范围之内。
