中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2020)05-0120-08 党的十九届四中全会就推动国家治理体系和治理能力现代化作出重要决定，提出要推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。随着互联网、大数据、人工智能等技术手段在政府行政管理中的加速运用，政府为提供公共管理和社会服务而搜集、存储了海量的公共数据。从功能层面而言，公共数据是数字政府的行政资源，因此需要扩大公共数据的规模和效率；从权利层面而言，公共数据既包括个人信息的集合，又凝结着政府对海量信息的集合与处理，因此需要在准确界分数据权属的基础上平衡公共权利和私人权利。从这个意义上来看，加强公共数据治理是我国推进数字政府建设，推动国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。为此，本文将视角聚焦于公共数据的有效使用与个人信息保护的协调，系统研究公共数据治理中的政府角色与行为边界，尝试在界定公共数据内涵和属性的基础上分析当前政府公共数据治理的困境及成因，通过厘清公共数据的生成机理和权属构成，辩证处理好政府在公共数据治理中面临的利用与保护之间的二元价值的冲突与协调，并结合我国实践和域外经验，探讨公共数据治理的制度优化方案。 一、公共数据的内涵与属性 公共数据是公权力机关履职过程中收集和保存的个人信息，在收集完毕前和公共数据受侵害且可识别具体受害群体时分散为个人信息。表征私属性；在公共数据形成且未受侵害时主要用于公共治理，体现公属性；作为公共资源池塘物品供公民全体使用时，体现财产属性。 (一)公共数据的内涵界定 信息时代政府在进行社会管理和提供公共服务时常常需要搜集大量公民数据信息，政府收集的信息从姓名性别、身份证号码、教育背景、职业状况、收入存款、汽车房产、犯罪记录到面部识别特征、指纹血型、交通住宿、财务交易、医疗档案，等等，包罗万象。随着政府公共管理的精细化，这种数据搜集日益深化和拓展到与公民日常生活相关的各个领域和类型，由此产生了涉及面广、数据海量大的公共数据。我国现行立法已关注到“公共数据”这一数据类型，例如《中华人民共和国电子商务法》和《中华人民共和国网络安全法》已经提及公共数据，然而对其内涵并无统一界定。在一些电子政务发展较为领先的省市，对公共数据予以明确定义的地方立法已经出现。例如《上海市公共数据和一网通办管理办法》第3条将公共数据定义为各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源。《北京市公共数据管理办法》(征求意见稿)第2条第2款将公共数据定义为行政机关和公共服务企业在履行职责和提供服务过程中获取和制作的，以电子化形式记录和保存的数据。《成都市公共数据管理应用规定》第2条将公共数据定义为政务部门在依法履职过程中产生和管理的，以一定形式记录、保存的文字、数据、图像、音频、视频等各类信息资源。这些地方立法一般均认为公共数据是公权力机关依法履职过程中产生，由该机关采集并以一定形式进行记录保存的各类数据资源，系公权力机关履职过程中收集与保管的个人信息之集合。 (二)公共数据的法律属性 从公共数据的来源和构成来看，其法律属性具有显著的复合性特征：一是公共数据来源于个人数据的集合，具有一定的私权属性；二是公共数据的形成和利用反映着政府为了公共利益而行使公共权力，具有一定的公权属性；三是公共数据不论是从政府信息公开的角度，抑或是从数据资源公共用途的角度，都应当是可以为社会分享的公共产品。 第一，公共数据是来源于个人信息的集合。公共数据从海量个人信息中产生，是个人信息和数据搜集、集中和处理的产物。公共数据与个人数据的联系是紧密的，公共数据是政府依法履职过程中采集与保管的个人信息，是将零散的个人信息聚合的结果。当然，公共数据与个人信息也存在着区别：一方面，政府履职过程中收集的个人信息才成为公共数据，个人信息总集合中还包含诸多与履行公务无关、不具备收集必要性和正当性的信息，故公共数据包涵的对象范围比个人信息总集合的范围要狭窄；另一方面，公共数据在使用时通常具有去个人化的特点，一般表现为无法识别具体个人的宏观抽象数据，只有在政府有特定具体行政行为需求时公共数据才会分解为具体的个人信息。第二，公共数据是社会治理的基础。公民允许政府收集个人数据是公民让渡自身私权签订的社会契约在大数据时代的表现形式。我国政府收集的公安系统数据、人口普查数据、经济统计数据等，为政府有效开展公共安全管理、经济管理和民政管理等提供了数据支持，为确保行政管理和公共服务的科学性和实效性提供了有力保障。第三，公共数据属于社会共享的公共产品。由于公共数据可以广泛地应用于政务和商务，具有一定的使用价值和交换价值，故而具有显著的财产性利益。①从《中华人民共和国民法总则》第127条关于数据保护之规定，到市场数据交易的实践，都体现了数据的财产属性。而公共数据相比于一般意义的数据而言，又因其搜集主体和权力来源的公权力特征，以及数据构成和数据用途的公益性，而具有典型的公共属性。作为一种信息资源，公共数据是公民群体让渡个人信息产生的数据集合，其获益对象也是公民全体，公共数据具备非竞争性和非排他性的基本特质②，效用上也有不可分割性。这种特质主要是因为信息资源的确有在政府引导下大规模互惠分享的可能性。为了充分发挥公共数据的公共产品属性，就需要在不损害公民个人信息的前提下推动公共数据可以公开获取，同时提高公共数据在公共部门的充分有效共享，尽可能节约社会成本。 二、公共数据治理的困境及成因
