中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2020)06-0014-14 一、研究的缘起 非现场执法(在城市管理等领域又称“非接触性执法”)是指行政机关运用现代信息系统，通过监控、摄像、录像等技术手段，在执法人员不直接接触行政相对人的情况下，采集、记录其违法证据，进而对其作出行政处罚的执法方式。 我国的非现场执法肇始于道路交通管理领域。1996年5月，北京市公安交管局在北京西四路口试验成功国内第一台“抢红灯自动拍摄器”，开启了我国道路交通非现场执法模式。鉴于社会快速发展对提高行政执法效率、强化秩序管理的迫切要求，也鉴于避免“人情”因素和现场冲突给执法带来的困扰，该执法方式得到了快速推行。迄今，其已成为我国道路交通管理领域普遍实施的主要执法方式。①道路交通非现场执法规模，尤其是罚没收入的具体数据，鉴于主管部门对所谓“敏感信息”的考量，尚无法从官方获得，只能凭经验估计：截至2019年底，全国汽车保有量为2.6亿辆，汽车驾驶人达3.97亿人，②按保守估计，以每辆车每年平均被罚两次、每次罚款平均150元计，我国道路交通领域每年被非现场执法处罚的人次达5.2亿，罚款总额达753亿元，令传统执法方式望尘莫及。 继道路交通领域之后，我国海事、航政、水上交通、城管、互联网监管、市场监管等领域也积极推行非现场执法方式。③在一些领域，非现场执法方式已有逐步占据行政处罚“半壁江山”之势。④中共中央办公厅、国务院办公厅2018年11月印发的《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]63号)明确要求大力推进非现场执法，这意味着非现场执法将进一步得到推广。 然而，迄今我国非现场执法尚处于根据行政主管部门在没有法律授权的情况下依自行制定的程序(以下简称：“自定程序”)进行执法的状态。由于缺乏法定程序规范，在非现场执法方式快速推行的同时，其权力任性、为罚而罚、误罚错罚、告知不充分、仅凭通知书或短信处罚、便行(行政机关)不便民、陈述申辩难、获得救济难等令人诟病的大量问题也逐渐暴露出来，违法侵权现象频发。 非现场执法违法侵权的特点是量大面广、社会损益总和大而单个案件损益较小。然而，正义和法治不应因单个案件损益较小而缺位。非现场执法关乎严肃的“违法”问题。“未受过行政处罚”往往是市场准入、资格赋予、职业准入、就业任职的一个重要条件，甚至是一个政治标准和信用标准。⑤在普遍概念上，违法公民应只是极少数。然而，对于道路交通等非现场执法来说，“违法”却是一不小心就会被摊上的事情，且在“一拍(照/像)即定(定性定罚)”之后很难得到救济。当下非现场执法可以让当事人寻求救济不堪其烦、得不偿失，却很难让执法机关对其执法错误及由此对执法对象造成的困扰、麻烦、损失和不当法律后果担责。这种有违行政法基本原则的状况应当随法治政府建设的推进尽早改变。 我国于2035年基本建成法治政府的时间表已经确定。对完善非现场执法程序作深入研究，推动非现场执法程序从“自定程序”过渡到“法定程序”，是法学界应当承担的一项迫切研究任务。笔者于本文中对制度的追求在于：将目前游离于我国《行政处罚法》的非现场执法程序纳入作为行政处罚领域基本法律的我国《行政处罚法》的统一规范范围，在其中专门(专节)规定非现场执法程序，确立非现场执法的专门程序法律原则和专门程序法律制度，以实现非现场执法程序的正当性和法治化，消除非现场执法违法侵权的程序制度根源，实现权力与权利的平衡，加强对行政相对方合法权利的保护。本文的学术旨趣在于：在行政程序法一般理论和学术体系的基础上，将当下学界止步于现场执法程序的行政程序法学研究，推向非现场执法程序研究，以求在学术界的共同努力下形成非现场执法程序的特有理论和学术体系，拓展我国行政程序法学理论和学术的空间，并为非现场执法程序立法提供理论指引。 非现场执法违法侵权的根源在哪里及其治本之策又该到哪里去寻找?鉴于道路交通管理领域是我国最早推行非现场执法模式，目前也是非现场执法比例最高、涉及面最广的行政领域，笔者于本文中将主要以道路交通管理领域的非现场执法为例，循着程序制度和程序理论两条路径加以探寻。 二、游离于我国《行政处罚法》的非现场执法“自定程序” 程序问题是目前我国非现场执法的软肋，也是非现场执法违法侵权的根源。 非现场执法方式产生于我国《行政处罚法》出台(1996年3月)之后。自然，该法是针对现场执法设定程序的，没有专门针对非现场执法的程序规定。当下我国非现场执法程序，只是行政主管部门在没有法律授权的情况下自行制定的程序。⑥即便在国家层面，除了少数属于部门规章外，很多非现场执法的程序性文件只是部门规章之外的其他规范性文件。⑦地方上，一些文件甚至只是地方执法部门制定的“红头文件”。⑧ 行政部门所谓的“非现场执法的法律依据”或自称“根据某法制定”，其中的“法”其实并非是程序性法律，而只是从实体角度对这一执法方式作了原则性肯定的“法”。例如，被作为道路交通非现场执法“依据”的我国《道路交通安全法》主要是一部实体内容的法律，其对道路交通执法程序并未作系统性规定。道路交通主管部门所称的道路交通非现场执法的具体法律依据，是指该法第7条“对道路交通安全管理工作，应当加强科学研究，推广、使用先进的管理方法、技术、设备”和第114条“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”等规定。从这两条看，其只是规定了可以利用先进技术设备采取非现场执法方式，并未规定非现场执法程序。即便一些有地方立法权的地方人大或其常委会为贯彻实施我国《道路交通安全法》制定了相应的地方性法规，这些地方性法规也主要是实体性规定。⑨可见，就程序制度而言，我国当下非现场执法程序并无法律层面的规定，甚至无地方性法规的规定，只是行政部门自己制定的程序(其中相当高比例的程序规定是规章之外的其他规范性文件)。
