现代法治国家对于程序法治之重视，除了创设一套严密的程序规则之外，还集中体现在有关程序违法法律后果之设定，以及由此而展开的程序合法性审查实践。从世界各国现行行政程序法或行政救济法的具体内容看，通过行政程序合法性审查“倒逼”法定程序规则在行政活动中为行政机关所遵循已成为普遍性的选择。但是，如何对程序违法行为配置相应法律后果同时也成为困扰各国立法者的一大难题。问题的症结在于：程序违法的程度并非是整齐划一的，有的程序违法非常严重，以至于由此产生的实体决定无疑必须受到法院的责难。但并非所有的程序违法均如此严重，相反，有的程序违法可能被认为是微不足道的。此种情形下法院还有必要通过程序合法性审查而要求行政机关重新审视其行政程序甚至实体决定吗？①对此，各国立法者基于不同因素之考量而作出了相异的制度安排。 “一切知识和认识都可溯源于比较”。②通过对域外规范及实践现实图景的描绘，以及由此而展开的比较法研究，能够为我国同类问题的解决提供智识上的支持。事实上，这也是我国作为法治后发国家法制建设的一条主要路径。以行政程序违法的法律后果问题为例，无论是我国1989年《行政诉讼法》的制定还是2014年的修法，为了给立法提供指引，我国理论界针对这一问题提出了诸多策论，这些策论很大程度就建立在对域外经验的总结、比较、借鉴的基础之上。从这些研究成果看，我国理论界主要侧重对于同属大陆法系的德国、法国等国家的行政程序违法法律后果问题的讨论，并业已形成较为清晰的认识。③但对于美国同一问题的研究，我国理论界则表现出一种浅尝辄止的态度，由此导致了诸多认识上的偏差。 具体而言，美国《联邦行政程序法》第706节第2款第4项要求法院对于行政机关“没有遵守法律规定的程序”之行为，“应当宣布非法并予以撤销”。但我国学者由于孤立地解读这一规定，由此形成的认识——美国行政机关的行为一旦“没有遵守法律规定的程序”即面临被法院判决撤销之命运④——并非准确。尽管个别学者注意到“无害错误”规则于行政程序合法性审查之适用，但据此得出的“程序瑕疵只有影响实体决定才会被法院判决撤销”⑤的观点亦有以偏概全之嫌。由比较法的角度观之，准确反映域外规范及实践的现实图景是开展比较研究、法律移植的基础，缺乏这一基础则可能适得其反，沦为“画虎不成反类犬”之境地。因此，准确描绘美国行政程序违法法律后果问题的全貌，以及在此基础上对于我国同类问题的检讨，其意义不言而喻。 二、美国行政程序合法性审查的规范逻辑 行政程序违法的法律后果是指行政行为因违反法定程序而在法律上受到的应有评价，具体指向法院针对行政程序违法行为最终作出的判决形式。⑥作为程序合法性审查的末端“输出”，在对程序违法的法律后果问题进行论述之前，有必要将视角“回溯”至程序合法性审查问题上，在美国行政程序瑕疵司法审查的“二元”结构下尤须如此。 (一)合法性审查与正当性审查的“二元”结构 在美国，行政机关的行为无论是法规制定还是裁决均须遵循一定的程序性要求。这些程序性要求的法律渊源主要可以被归为两类：一类是美国宪法第五修正案和第十四修正案规定的“正当法律程序”条款——联邦与各州“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。另一类是美国宪法修正案的“正当法律程序”条款之外的、由其他法律所规定的“法定程序”规则。就“法定程序”规则而言，除了国会的组织法等单行法中的程序规则之外，以《联邦行政程序法》中的一般性程序规则为主。尽管“正当法律程序”条款与《联邦行政程序法》中的“法定程序”规则同时作为行政机关应当遵循的程序性要求的法律渊源，但二者并非简单的并列关系。具体而言，作为联邦宪法对程序正义的最低限度要求，“正当法律程序”条款贯穿于行政机关所采取的各种行政程序之中，是包括行政机关法定程序与非法定程序在内的所有行政程序均必须遵循的宪法原则。而“法定程序”规则是“正当法律程序”条款“法律化”的结果，在法律未明确设定相应的程序性要求，或者法律设定的程序性要求不够全面时，行政机关则须依据“正当法律程序”条款行事。⑦美国行政机关的行为既可能违反“正当法律程序”条款，亦可能与《联邦行政程序法》中的“法定程序”规则相冲突。相应地，因为审查依据不同，美国行政程序瑕疵司法审查的结构呈现出“二分”之状态：一是法院依据“正当法律程序”条款进行的程序正当性审查⑧；二是法院依据“法定程序”规则开展的程序合法性审查。⑨“正当法律程序”条款之于“法定程序”规则的补充关系决定了在程序合法性审查无法开展的情形下，程序正当性审查可以发挥相应的补充作用。 (二)行政程序合法性审查的运行范围 作为行政程序合法性审查的规范基础，《联邦行政程序法》第706节第2款第4项规定，行政机关的行为“没有遵守法律规定的程序”，法院“应当宣布非法并予以撤销”。⑩由此，行政程序合法性审查的运行范围很大程度上取决于《联邦行政程序法》中“法定程序”的外延。依据《联邦行政程序法》，行政机关的行为可被分为法规制定与裁决两类，这两类行为适用的程序又分为正式与非正式两种。由此分别存在四种程序性要求：正式裁决程序、正式法规制定程序、非正式裁决程序、非正式法规制定程序。鉴于联邦行政机关是通过国会的组织法建立的，组织法在规定行政机关职权的同时，一般会对职权行使的程序作出规定。无论是《联邦行政程序法》中的正式法规制定程序还是正式裁决程序，均只有在组织法指明适用时才适用；倘若行政机关组织法未指明适用时，联邦行政机关则可以选择适用非正式法规制定程序或非正式裁决程序。就非正式法规制定程序而言，《联邦行政程序法》将其具体简化为通告评论程序；但就非正式裁决程序而言，《联邦行政程序法》并未为其明确提供多少程序性保障。(11)因此，当行政机关用非正式程序裁决作出行为时，“这种裁决没有一致的程序，随机关的任务和事件的性质而采取的不同程序”(12)，并且不受《联邦行政程序法》的约束。在美国，行政机关的绝大多数行为均是以非正式程序裁决的形式作出的。据有学者统计，这一比例高达90%以上。(13)对于此类不受《联邦行政程序法》约束的非正式程序裁决，如果对个人的生命、自由或财产产生不利影响，法院则以“正当法律程序”条款为依据，进行程序正当性审查。由此，在运行范围上，与程序正当性审查相比，程序合法性司法审查只是居于次要地位。
