中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-(2020)03-0149-160 2017年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》(以下简称《通报》)。《通报》指出，甘肃省政府法制办等部门在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中，把关不严，致使该条例部分内容严重违反上位法规定，但仍然得以通过，应进一步查清事实，严肃问责。①这是中华人民共和国成立以来政府法制机构(以下简称法制机构)首次因立法工作被公开问责。 根据《立法法》的规定，政府起草部门完成草案起草工作后，需将草案送法制机构进行审查。从立法程序上来看，起草部门起草与法制机构审查是立法工作中前后两道独立的程序。在相关地方性法规不符合国家法律时，为什么《通报》点名问责省政府法制办而非起草部门？在明知相关规定不符合上位法的情况下，法制机构为什么没有提出否定性的审查意见？是源自体制的约束、组织的局限，还是能力的限度？祁连山国家级自然保护区生态环境事件中对省政府法制办的追责，引发了一系列关于法制机构审查制度的追问。 法制机构审查对保证立法必要性和可行性、促进法制统一、防止不当部门利益、全面提高立法质量，发挥了重要作用。但是，法制机构审查制度从诞生之初，就存在原生性的局限。在立法活动不断趋于精细化、民主要求不断趋于具体化、专业性要求不断趋于多领域化的背景下，需要重新审视国家立法对法制机构审查的功能定位及其兑现障碍。为此，笔者尝试以“组织—规则—功能”的分析框架，②运用组织社会学理论，结合实证研究，分析法制机构审查的体制环境、组织特点、运行规则对其法定功能的影响，并试图探寻突破当前局限的可能路径。 一、法制机构审查的功能定位 法制机构审查的实践早于立法。从法制机构职责演进的历史中可知，法制机构审查的制度源初主要是为立法审议决定者提供专业性、前置性的辅助工作，而非对起草活动的监督。2000年《立法法》对法制机构审查赋予了一定的监督色彩，其后法制机构审查制度在法定层面虽经历了若干阶段的发展，但其作为辅助性审查的性质却愈加凸显。随着立法制度的不断发展，法制机构正越来越多地由审查者向共同起草者，进而向组织起草者演变。 (一)监督性审查还是辅助性审查 “审查”的语义是审核、调查，或者说是对某项事情、情况的核实、核查。“审查”并不天然地等同于“监督”。例如，行政机关根据规定需要对相对人递交的申请材料进行审查，材料审查属于行政审批流程的一部分，并无监督相对人之意。同理，法制机构在地方政府规章制定过程中对草案文本的审查属于立法程序的一环，可视之为立法审查，但此种立法审查亦无监督之实，与规章的备案审查全然不同。那种由于“审查”的存在而将法制机构审查视为一种内部监督的观点，是基于简单的文义判断而形成的结论。 首先，法制机构审查不属于立法监督。在立法监督的语境下，监督指的是“异体”监督而非“自体”监督。③“异体”监督是一个主体对另一个主体的监督，而被监督主体是享有立法权的主体。例如，国务院、地方人大常委会对地方政府规章的监督。“自体”监督是同一主体内部一个机构对另一个机构的监督，“自体”监督在行政管理体系内具有重要意义，是行政权力运行的内部控制。无论是监督机构还是被监督机构，均对同一上级主体负责，上级主体通过内部机构之间的相互制约，实现对各内部机构的规范管理，提升整体运行效率和质量。如将法制机构审查视为“自体”监督制度，监督机构(法制机构)和被监督机构(起草单位)均非有权立法主体，这就不构成对有权立法主体即其同级人民政府的监督，因而不属于立法监督的范畴。 其次，即便在行政内部监督的范畴上，法制机构审查亦难符“监督”之实。2000年《立法法》规定法制机构应当形成审查报告及草案修改稿，在一定程度上被视为赋予了法制机构“监督者”的身份。然而，《规章制定程序条例》直接改变了这一定位，规定法制机构审查后应当形成规章草案及其说明，意即法制机构审查主要在于通过审查以完善立法草案，而不在于监督起草单位的起草活动，这也是法制机构的法定审查内容中，只强调审查实体内容而未涉及程序性审查的主要原因。从法制机构审查制度的实际运行来看，更是如此。在时间和人员安排允许的情况下，法制机构深度参与起草单位的调研，并共同研究草案起草中的有关问题；对一些重要立法项目，法制机构与起草单位组成起草组，共同承担草案起草工作，以至于其后的法制机构审查在某种意义上只是为了满足程序需要。简言之，无论在法规范层面，还是立法实践层面，“监督”均非法制机构审查的使命。 (二)审查者还是起草者 2000年《立法法》仅明确了法制机构作为审查者的法律地位，2015年《立法法》则进一步确立了法制机构作为起草者的法律地位，法制机构由此在法定层面具有了双重身份：审查者和起草者。而早在2015年《立法法》修正前，2001年《规章制定程序条例》已先行明确，法制机构既是审查者，同时也可以是起草者。这是当年立法实践的真实反映。但正如上海市人民政府法制办公室的机构职责所显示，当时对法制机构作为起草者的定位，主要适用于规范政府共同行为，且无明确对应主管部门的立法，或者跨部门综合性立法，诸如行政许可、行政处罚等。也就是说，当时赋予法制机构起草者地位，主要是为了解决部分立法的起草单位难以明确的问题。
