[中图分类号]D669 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2020]03-0087-011 党政联合发文是我国党政协作关系的文本体现。在宪法和法律规定的范围内，党组织和行政机关可以就政治、经济、文化、社会等具体事务发出指导性意见或决定。当前，党政联合发文数量呈现出了“井喷式增长”的态势①，有的联合发文存在合规性瑕疵或规避监督的倾向。检视我国现行制度体系，关于党政联合发文备案审查的规定并不完善。无论是从政治理性、技术理性，还是治理效能角度来看，进一步完善党政联合发文备案审查机制具有重要意义和现实迫切性。党政联合发文备案审查机制不仅要防止党政联合发文与现行法律法规和党内法规制度相抵触，而且要回答“什么样的机关”“什么样的问题”可以进行党政联合发文，以及“谁来备案审查”“怎么备案审查”“备案审查的配套机制建设”等问题。 一、党政联合发文及备案审查的制度根据 广义上的党政联合发文是指党的机关与国家行政机关、企事业单位及其他组织团体基于特定治理目的而联合署名发布的文书。本文的党政联合发文是狭义概念，主要是指党的机关与行政机关的联合发文，并不包括人民团体、事业单位以及军队部门等主体的联合发文。 (一)党政联合发文的历史溯源 党政联合发文并非新生事物，它与新中国相伴而生。新中国成立初期，为规范各级人民政府公文管理，1951年政务院发布了第一个公文处理规范《公文处理暂行办法》②。随着后来撤销大区行政委员会机构等政治变化，党委对政府的领导全面加强。1957年国务院秘书厅发布了《关于对公文名称和体式问题的几点意见(稿)》，其中第四部分“关于签署问题”中指出“两个以上的同级机关联合发布命令、指示、布告的时候，如果发布机关是国家行政机关和军事机关，可以由各机关的首长联合签署，如果是国家行政机关和党、群机关联合发布，可以只签署两个机关的名称，机关首长不必签署”。 改革开放后，以党政分开为目标的政治体制改革开始推行，党的领导方式开始由“全面”向“重点”转变。党对于宏观公共事务管理仅提出指导意见，而对于涉及多个部门职权、基层党组织落实的相关事项才由党政联合发文作出，例如1983年3月5日，中共中央、国务院联合发出了《关于发展城乡零售商业、服务业的指示》，以促进私营企业发展。在这一期间的联合发文主要发生在同级行政机关之间③。1987年修订的《国家行政机关公文处理暂行办法》规定：“政府部门与军队、党委可以联合行文。” 1992年党的十四大后，社会主义市场经济开始建立，我国的经济体制由计划经济开始向社会主义市场经济转变。党政联合发文由具体执行领域向宏观指导方向过渡。1993年6月，中共中央、国务院联合发出的《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，是以党政联合发文形式出台的社会主义市场经济发展的指导性文件。1996年《中国共产党机关公文处理条例》第十二条第四项规定：“同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。”但是对于何种情况是“必要时”未进行明确规定。 1997年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。在此情形下，对缺乏实践经验和立法基础而有需要规范落实的事项，实践中通常由党政联合发文进行，例如2000年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》。这一时期的党政联合发文主要以通知、意见等非规范性文件形式出现。 十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系、完善党内法规体系，2012年中央开始对党的规范性文件进行清理④。2012年实施的《党政机关公文处理工作条例》在综合《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理条例》的基础上，对于“党政联合行文”做了统一规定⑤。2013年《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定主体、权限和表现形式做了具体规定，将党内法规与党内规范性文件进行了区分，但对党政联合发文的直接规范较少。 十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》促进了党政关系的深度融合，将对党政联合发文的实践产生巨大影响。正如有的学者所说：“党政融合的机构改革使这一问题在行政法领域表现得更加复杂，因为随着改革的推行，可以预见这些机构将在行政过程中适用党内法规，党规和国法将以各种复杂的形态在行政领域中‘相互融合’。”[1]2019年9月新修订的《中国共产党党内法规制定条例》第十三条第二款规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，并对党内法规备案、清理与评估机制做了专门规定。 (二)党政联合发文备案审查的现实根据 近年来，党政联合发文呈现出了“海量式存储”“井喷式增长”的态势，主要基于三个方面的因素：一是机构改革后，随着职能的统一，党政融合机构联合发文将成为常态。例如，合署办公后，2019年11月，中央纪委国家监委方面印发《规范纪检监察机关(机构)在监督检查审查调查中的协作配合的指导意见》；对外加挂牌子后，针对电影娱乐行业存在的天价片酬问题，中央宣传部、国家电影局等联合印发《通知》规范影视业健康发展；等等。二是责任下沉基层后，以党政联合发文形式推进落实的文件数量也将增加。例如，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定了地方党委和政府主要领导成员、有关领导成员的责任；《脱贫攻坚责任制实施办法》规定了市县级党委政府的脱贫攻坚责任落实。三是在法治政府建设考核常态化的背景下，地方政府为了规避法律风险和司法审查⑥可能更倾向于采用党政联合发文方式从事行政管理工作。因此，在党政联合发文数量“井喷式增长”趋势下，若不对兼具党的文件与行政规范性文件“双重属性”的党政联合发文进行备案审查，就有可能会出现治理盲区，进而侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害党的领导权威。
