中国改革开放的伟大事业是通过土地制度改革拉开帷幕的，也因为土地制度的不断改革和完善取得了举世瞩目的成就。但回顾这40余年改革与发展历程，究竟哪些是我国土地制度改革领域的基本经验，社会各界依然存在很多分歧和争论，并没有形成普遍共识。党的十九届四中全会提出，有必要对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行系统总结。①这一号召要求理论界对我国土地制度改革的基本经验进行梳理和总结，并在此基础上进一步明确土地制度全面深化改革的方向和路径。本文拟通过对新中国土地制度改革进行历史梳理和分析，总结这一领域改革的基本经验，并讨论这些基本经验在今后土地制度改革中的适用和拓展问题。 一、重建财产权是改革开放后我国土地制度改革的主线 众所周知，土地首先是一种自然资源，但其同时也可以成为一种财产或资本。但一块土地能否成为一种财产以及成为何种性质的财产，是由其所在社会制度而不是由大自然来决定的。秦汉以来二千多年的历史长河中，除了极少数的时间段(比如西汉末年的“王莽新政”时期)，我国历朝历代的法律制度多数都承认土地资源可以成为一种财产，并为这种财产的开发、利用和流通提供了相应的规则。②新中国成立初期这一点也不曾改变。比如，1950-1953年间，各地政府就根据临时宪法《共同纲领》的规定，③为城市土地所有权人换发了新政权颁发的《房地产所有证》，并要求“凡土地房屋之买卖、典当、赠予或交换，均应凭土地房屋所有证，并由当事人双方订立契约，由承受人依照本条例缴纳契税”④。1954年颁布的第一部正式宪法也明确规定，我国的财产所有制包括国家所有制、合作社所有制(即劳动群众集体所有制)、个体劳动者所有制和资本家所有制四种类型，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权以及私有财产的继承权。⑤ 20世纪50年代中后期，虽然整个国家进行了农业、手工业和资本主义工商业社会主义改造，但这种改造只是致力于在生产资料领域(包括用于生产目的的土地资源)消灭私人所有权并建立国家所有权和集体所有权，并不是摧毁财产权制度本身。然而，随着计划经济和人民公社体制的建立，国家所有和集体所有的土地所有权及其衍生出的各项土地使用权，主要以“政治决策—行政执行(比如划拨)”的方式运行。在这一体制之下，土地的资产属性以及土地市场被取消，虽然各种各样的自然人和社会组织依然在“使用”土地，但他们只是按照政府或公社的行政命令和经济计划在开发和利用土地资源，并不享有受法律所保障的任何财产权。 20世纪70年代末期以后的改革开放发端于土地领域，但改革一开始指向的是农业生产的经营管理体制，并不是土地制度本身。之所以这样说，是因为在最初所进行的“大包干”“包产到组”探索中，农民争取到的只是根据自己的时间、经验和兴趣在集体土地上自由耕作的权利，并不是土地财产权。但在理论研究界和决策者的支持下，土地财产制度在1984年左右成为了改革的重点，具体的标志就是家庭联产承包责任制的逐步建立。⑥在这项制度之下，农民先是获得了债权性的土地承包经营权，但随着这项权利的不断发展和成长，到2007年时，这项权利最终被确定为是一项独立的财产权(用益物权)。⑦ 20世纪80年代以后，财产权制度在建设用地领域也得到了发展。1986年6月，全国人大常委会出台了首部《土地管理法》。该法虽然强调了耕地保护的重要性，但也允许农民利用集体土地发展乡(镇)村企业，并允许农民将集体土地使用权作为联营条件与全民所有制企业、城市集体所有制企业一道共同投资举办的联营企业。⑧这种法律制度安排为当时的乡村工业和小城镇发展提供了物理空间和产权制度的保障。就像小平同志在1987年所总结的那样：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了……每年都是百分之二十几的增长率，持续了几年，一直到现在还是这样。乡镇企业的发展，主要是工业，还包括其他行业，解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇。如果说在这个问题上中央有点功绩的话，就是中央制定的搞活政策是对头的。”⑨小平同志这里所说的“搞活政策”，固然是指国家制定的政策和法律为农民摆脱计划经济的束缚自由从事工商业提供了制度空间，但同时也是指集体土地使用权可以作为财产权参与到经济活动之中，从而让长期只在“孤岛般”的城市中才存在的工业建设，开始大规模深入到我国农村腹地。回望历史，20世纪末期我国农村改革和发展之所以能够取得成功，关键在于法律通过进行“所有权—使用权”两权分离，在集体土地上建立了以“使用权”(包括土地承包经营权、集体建设用地使用权)为核心的财产权制度。 城市里的土地制度改革晚于农村，但与后者遵循着同样的改革逻辑。小平同志1987年称赞农村改革取得重大成就之后，他同时也指出，“农村改革的成功增加了我们的信心，我们把农村改革的经验运用到城市，进行以城市为重点的全面经济体制改革”。⑩城市经济体制改革的重点是对外开放，引进先进的知识、技术、生产线以及资本。然而要实现这个目标就需要解决两个方面的难题。其一，引进先进的知识、技术、生产线需要资本投入，其二，资本的投入最终都需要一定的空间来落地。这时，计划经济时期通过行政审批所进行的土地无偿划拨制度就无法延续了。在香港爱国企业家以及技术专家的建议和启发下，土地使用权的有偿出让成了同时解决这两个难题的突破口。1987年底到1988年初，深圳、上海等地纷纷开展了国有土地有偿出让试点。(11)
